Direito Administrativo Curso Completo 7 Aulas - Aula - 08

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Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 AULA 08: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO Olá, amigas(os), tudo bem? No presente encontro, será trabalhado o item responsabilidade civil do Estado (ou da Administração ou Extracontratual, como preferem alguns). Distintamente das aulas anteriores, teremos referências doutrinárias e, sobretudo, jurisprudenciais, pois as posições dos Tribunais Superiores têm evoluído a olhos vistos. Por isso, pede-se licença para as citações de decisões, as quais, forçosamente, deverão ser feitas. Sem mais delongas, vamos ao aprendizado. Cyonil Borges. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Sumário 1. Responsabilidade Civil do Estado .................................................. 3 1.1. Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do Estado 3 1.2. Teoria do Risco Administrativo ............................................................................ 13 1.3. Responsabilidade Civil das Empresas Estatais .............................................. 18 1.4. Responsabilidade Subjetiva da Administração Pública ............................... 20 1.5. Responsabilidade das prestadoras de serviços públicos............................ 25 1.6. Responsabilidade Civil por Atos Legislativos e Judiciais ............................ 29 1.7. Responsabilidade dos agentes e o Direito de Regresso da Administração ...................................................................................................................... 33 1.8. Responsabilidade por Danos Decorrentes de Obra Pública ...................... 42 1.9. Excludentes de Responsabilidade ....................................................................... 43 Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 2 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 1. Responsabilidade Civil do Estado 1.1. Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do Estado De forma geral, a responsabilização civil do Estado encontra origem no Direito Civil, ramo do direito que, originalmente, trata da matéria. Em apertada síntese, aquele que causa prejuízo a outrem tem a obrigação de indenizar o dano patrimonial causado por um fato lesivo. Porém, diferentemente do que ocorre na relação entre os particulares, a responsabilização civil do Estado constitui, no mais das vezes, modalidade extracontratual, haja vista inexistir um pacto, isto é, um contrato a sustentar o dever de reparar. Sinteticamente, podem ser apontados com os elementos necessários para a definição da responsabilidade civil extracontratual do Estado: I) O ato lesivo causado pelo agente, que independe, na espécie, de culpa em sentido amplo, a qual abrange o dolo (ato intencional, voluntário) e a culpa em sentido estrito, a qual, por sua vez, engloba a negligência, a imprudência e a imperícia. Ou, ainda, o fato lesivo decorrente da inação/omissão do Estado, neste caso, necessariamente decorrente de culpa em sentido amplo; II) A ocorrência de um dano patrimonial/econômico ou/e moral; III) O nexo de causalidade entre o dano havido e o comportamento do agente, o que significa dizer ser necessário que o dano efetivamente tenha decorrido, direta ou indiretamente, da ação ou omissão de agente público; IV) A alteridade, no sentido de o prejuízo ter sido provocado por outrem e que não tenha se dado por culpa exclusiva do paciente (a possível vítima). Assim, a responsabilização civil da Administração Pública ocorre quando da existência de dano causado a alguém em face da conduta de agente público, no exercício da função pública. A doutrina ensina que a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado como sendo aquela que gera a obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos (ação) ou omissivos (inação), materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. Fixação (2009/FCC – TRT/MG – Analista) A responsabilidade extracontratual do Estado Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 3 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 a) pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem a pessoas determinadas ônus maior que o imposto aos demais membros da coletividade. b) só incide quando o agente público pratica algum ato ilícito. c) pode decorrer de comportamentos comissivos e omissivos, desde que presente o elemento doloso na conduta do agente público. d) somente se verifica em face de comportamentos comissivos. e) somente é admitida excepcionalmente, tendo em vista o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Comentários A responsabilidade civil do Estado decorre de atos danosos, sejam lícitos ou ilícitos. Pauta-se na ideia da distribuição equânime do ônus. O erro da letra B é que o Estado responde civilmente por atos lícitos e ilícitos. O erro da letra C é que o Estado responde mesmo que haja apenas culpa, em sentido estrito. O erro da letra D é que o Estado responde também por atos omissivos, sendo, neste caso, a responsabilidade subjetiva. O erro da letra E é que o Estado responde objetivamente como regra. Gabarito: alternativa A. A responsabilidade civil difere-se das responsabilidades penal e administrativa. As três são independentes entre si, com sanções específicas a serem aplicadas em cada uma dessas esferas, quando for o caso, ao agente que fora o responsável direto pelos atos infracionais. Não há que se falar, necessariamente, de ação ilícita por parte do Estado para que este seja responsabilizado civilmente. Inclusive, a regra constitucional registra a correlação: fato lícito X responsabilização civil do Estado. Por exemplo: Caio faz cirurgia de redução de estômago em hospital do Estado que, embora lícita, causa-lhe complicações. Apesar de lícita, nem por isso afasta a responsabilidade do Estado. No mesmo hospital, Mévio faz operação para se embelezar. No entanto, o resultado continua o mesmo. Ainda assim o Estado permanecerá responsável. Pois bem. Superada essa rápida introdução para delinearmos o que se deve entender quanto à expressão “Responsabilidade Civil da Administração Pública”, passemos à questão sobre a evolução histórico-doutrinária. O conceito e a fundamentação da responsabilidade civil do Estado são extremamente dinâmicos e não podem ser encarados, por exemplo, à luz dos fundamentos jurídicos do século XIX. Diversas são as concepções doutrinárias a respeito da evolução do instituto ora tratado, a qual se apresenta, resumidamente, indo da irresponsabilidade do Estado (fase das regalias, do feudalismo) até a Teoria do Risco Integral (o Estado como segurador universal). 1ª Teoria: A irresponsabilidade do Estado Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 4 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 No princípio, civilmente o Estado não era responsabilizado pelos danos causados por seus agentes. Valia, então, a máxima: The King can do no wrong (o rei não erra), ou, ainda, le roi ne peut mal faire (o rei não pode fazer mal). Adotada na época dos estados absolutistas, despóticos, evidentemente tal teoria caiu em desuso, dado o seu evidente caráter injusto, uma vez que o Estado, guardião do Direito que é, não poderia deixar de ser responsabilizado pelos danos causados a terceiros. Há quem diga que mesmo nos países em que se resistiu com intensidade ao abandono desta teoria (Inglaterra e EUA, até meados do séc. XX), ela não mais se sustenta. Algumas bancas examinadoras usam a expressão “teoria regalista” (isso mesmo, de regalias) no lugar de teoria da irresponsabilidade, ou, ainda, teoria feudal para designar tal período. E, no Brasil, vigorou irresponsabilidade? ou vigora a teoria da No sentido ora em estudo, por incrível que possa parecer, o Estado Brasileiro nunca foi irresponsável! Durante o Império, vigorou a dupla personalidade do Estado. Para a prática de atos de império (unilaterais, praticados com coercibilidade, com império, Poder Extroverso), tínhamos a irresponsabilidade. Porém, tratando-se de atos de gestão, na qualidade de quase particulares, o Estado respondia pelos atos dos funcionários. No entanto, mais à frente, em outros sentidos, veremos que para a prática de atos jurisdicionais e legislativos a regra é a irresponsabilidade do Estado. 2ª Teoria: A Responsabilidade com Culpa Civil do Estado (natureza subjetiva) Após a superação da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a teoria da responsabilidade com culpa civil do Estado. Por meio dessa teoria, o Estado responderia apenas pelos prejuízos decorrentes de seus atos de gestão, desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes, não respondendo, contudo, pelos atos de império (protegidos pela posição diferenciada do Estado na sociedade), regidos por normas de direito especial, exorbitantes do direito comum. A responsabilização do Estado durante esse período foi baseada na dupla personalidade do Estado, enquanto produtor de atos de império (PÚBLICO), irresponsável; já quando da prática de atos de gestão (PRIVADO), responsável. Pela teoria baseada na culpa civil (teoria civilista), como dito, o Estado responde pelos danos causados por seus agentes, ao praticarem atos de Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 5 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 gestão, porém, só no caso de culpa ou dolo destes. Ao particular prejudicado, além de individualizar o causador do dano (identificar, nominalmente, o funcionário do Estado), incumbiria demonstrar a existência dos elementos de culpa em sentido amplo do agente. Exatamente por esse motivo a doutrina afirma ser uma teoria de natureza subjetiva, ou seja, em que devem ser discutidos os aspectos intencionais (dolo) ou não intencionais (culpa). Com outras palavras, o particular prejudicado tinha de discutir o que o agente pensou ou deixou de pensar, para que fizesse jus à reparação. Não há dúvida de que essa teoria é comparativamente melhor do que a anterior (a da irresponsabilidade). Contudo os preceitos da Teoria da Responsabilidade com Culpa Civil são, por vezes, de difícil aplicação, em razão da impossibilidade de fazer separação entre atos de império ou de gestão do Estado ou, ainda, de o particular identificar o agente público causador do dano e mais: de provar culpa ou dolo. 3ª Teoria: A Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa Anônima (natureza subjetiva) Esta teoria representa um estágio evolutivo da responsabilidade civil do Estado. Tal teoria representa uma fase de transição entre a teoria da culpa civilista (baseada na necessidade de comprovação da culpa) para o risco administrativo (objetiva, pois que aplicada independentemente da necessidade de comprovação de culpa em sentido amplo). O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os de gestão. Independentemente de qual categoria de ato se tratasse (império ou gestão), ocorrendo o prejuízo, o Estado responderia por este, desde que possuísse culpa quanto à situação. É dizer, o interessado possuía o dever de provar a culpa do Estado, mesmo que não fosse possível identificar o agente causador do prejuízo, talvez por isso a doutrina Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 6 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 majoritariamente aponte-a como de natureza subjetiva, em razão da necessidade de demonstração de culpa ou de dolo. Dessa maneira, haja vista a desnecessidade de se individualizar a conduta do agente, a doutrina reconheceu a teoria como de “culpa anônima ou administrativa”, a faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da nossa. Chame-se atenção para o fato de que a culpa administrativa pode se consumar de três modos diversos: inexistência, mau funcionamento, ou retardamento do serviço. Ressalte-se que os fundamentos dessa teoria ainda servem de subsídio para responsabilização do Estado em algumas situações, como na omissão administrativa. 4ª Teoria: Teoria do Risco Administrativo De acordo com essa teoria, o Estado tem o dever de indenizar o dano sofrido de forma injusta pelo particular, independente de falta do serviço ou de culpa dos agentes públicos. Existindo o dano (o FATO do serviço e não a FALTA), o Estado tem a obrigação de indenizar. A teoria do risco administrativo (inserida no ordenamento jurídico, em termos constitucionais, desde a CF/1946) encontra fundamentos, atualmente, no §6º do art. 37 da CF/1988. Vejamos: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. O dispositivo será esmiuçado nas linhas a seguir, mas já é possível trazer duas importantes observações: I) o risco administrativo não se aplica a todas as hipóteses em que órgãos/entidades do Estado causem prejuízos a terceiros, mas tão só nos casos em que a AÇÃO (não de omissão genérica) de uma PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO ESTATAL venha a causar dano a particulares; II) as prestadoras de serviço público, independente de serem entidades administrativas estatais ou não, submetem-se às regras de responsabilização civil válidas para o Estado (com algumas ressalvas). Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 7 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Com relação aos prestadores de serviço público, o que se percebe é que as entidades assumem o RISCO da atividade estatal, em contrapartida aos rendimentos que auferirão em decorrência da prestação dos serviços. Em síntese: para todo ‘bônus’ há um correspondente ‘ônus’. Como exemplo: a teoria do risco administrativo vale para concessionárias e permissionárias de transporte coletivo, pois estas retiram dos usuários seu bônus’ (tarifas, essencialmente). Logo responderão objetivamente (assumirão o ‘ônus’) perante os usuários. Anote-se que o STF, mudando posição mantida até então, entende que a responsabilidade objetiva das concessionárias deve ser estendida também aos terceiros NÃO USUÁRIOS dos serviços, afinal o texto constitucional não separou, em nenhum instante, usuários ou terceiros não usuários dos serviços públicos, os quais, caso prejudiciais a um particular, gerará, objetivamente, o dever de o prestador promover a indenização correspondente ao dano causado. Ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o particular comprove a culpa da Administração, é possível que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. Essa é a fundamental diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir. Assim, permite-se que a Administração possa comprovar a culpa do pretenso lesado no evento danoso, de forma a eximir o erário, integral ou parcialmente, do dever de indenizar. Fixação (2009/FCC – TJ/SE – Analista Judiciário) Nos casos de responsabilidade objetiva, o Estado só se exime de responder se a) o seu agente agiu com dolo, caso em que a responsabilidade é do agente. b) faltar o nexo entre o seu comportamento e o dano. c) o seu agente não agiu com culpa em sentido estrito. d) houver culpa concorrente do lesado. e) o dano foi de pequena monta. Comentários: Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 8 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 São elementos da responsabilidade objetiva do Estado: conduta, dano e nexo de causalidade. Pouco importa se a conduta do agente público foi lícita ou ilícita (dolosa ou culposa – culpa em sentido amplo). Gabarito: alternativa B. Fixação A responsabilidade civil do Estado, pelos danos causados por seus agentes a terceiros, é hoje tida por ser a) subjetiva passível de regresso b) objetiva insusceptível de regresso c) objetiva passível de regresso d) subjetiva insusceptível de regresso e) dependente de culpa do agente Comentários: A responsabilidade do Estado, hoje, para atos comissivos (praticados) é objetiva, o que, no entanto, não afasta a ação d e regresso em desfavor daquele que agiu com dolo ou culpa. Gabarito: alternativa C. 5ª Teoria: Teoria do Risco Integral O risco integral consiste em uma modalidade exacerbada (imoderada, nãorazoável) da teoria risco administrativo. No risco integral, a Administração fica obrigada a indenizar os prejuízos suportados por terceiros, ainda que resultantes de culpa exclusiva da vítima, de eventos da natureza, ou de fato exclusivo de terceiros. Na realidade, no risco integral O Estado funciona como uma espécie “segurador universal”, já que, mesmo que os danos não fossem, em nenhuma medida, de sua responsabilidade, ainda assim deveria indenizar o prejudicado. A maior parte da doutrina brasileira entende não ser aplicável o risco integral no Direito Administrativo, em razão do exagero contido em sua construção conceitual. Essa, inclusive, é a posição tida por correta pelas bancas organizadoras mais tradicionais, que, portanto, deverá ser adotada em provas de Direito Administrativo. Há parte da doutrina que defende ser o acidente nuclear uma aplicação da teoria do risco integral. No entanto, a própria Lei de Acidente Nuclear afirma que o Estado não responderá em havendo culpa exclusiva da vítima, evidência de que os posicionamentos das organizadoras Cespe e FCC são mais válidos nos dias atuais. Então, posso levar este entendimento como verdade para a prova? Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 9 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Mais ou menos! Em provas de concursos, não há indicação bibliográfica, e, bem por isso, não existem verdades absolutas. Há doutrinadores que sustentam, com unhas e dentes, hipóteses de risco integral (no acidente nuclear, no atentado terrorista e nos danos ambientais). Então, cabe o ‘jogo-de-cintura’. Apesar das controvérsias doutrinárias, a não adoção da referida teoria é a posição que devemos levar para a prova. De fato, não há sentido jurídico algum em que o Estado assuma, integralmente, o dever de indenizar alguém que seja absolutamente culpado por eventual prejuízo causado a si mesmo. Por exemplo: imagina um servidor público que tenha, em razão de seu cargo, a atribuição de transportar material radiativo. Insatisfeito com a vida, o dito servidor resolve por fim a sua própria vida. Daí derrama garganta abaixo o produto que transporta e acaba se suicidando. Pergunta-se: ainda assim, o Estado estaria obrigado a indenizar a família? Deixando de lado outras informações, centrando na ideia de culpa exclusiva da vítima, entendemos que não há responsabilidade do Estado. Além disso, a “vítima” (o servidor suicida), ao fim, é culpada (e não vítima), uma vez que responsável, integralmente, pelo prejuízo causado a si. Então, ficamos assim para nossa prova: não se adota a teoria do risco integral no Brasil! Entretanto, como dito, todo o cuidado é pouco com este assunto. Veremos, ao final da aula de hoje, que já houve questão formulada pelo CESPE em que o examinador se valeu de posição doutrinária para admitir a adoção do risco integral. Fixação (FGV/2011 - TRE-PA - Analista Judiciário) No que diz respeito à responsabilidade civil da Administração Pública, é correto afirmar que: (A) a indenização em virtude de atos lesivos dos agentes públicos compreende somente os danos materiais. (B) os atos lesivos praticados por agente público no exercício de sua função geram responsabilidade da Administração Pública sem, contudo, autorizar o direito de regresso desta contra o responsável pelo dano nos casos de dolo ou culpa. (C) caso um servidor do TRE-PA, no exercício de sua função, agrida verbalmente um advogado, configurando dano moral, está implicada a responsabilidade subsidiária do Tribunal. (D) o Estado e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exercício de suas funções. (E) a responsabilidade objetiva do Estado dispensa a existência de dano causado a terceiro por seus agentes, no exercício de sua função, por força da adoção da teoria do risco integral pela Constituição de 1988. Comentários: Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 10 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 O erro da letra A é que a indenização abrange os danos morais. A CF/1988 (§ 6o do art. 37) autoriza, sim, o direito de regresso contra o responsável direto pelo dano. Por isso, errada a letra B. No caso da letra C, a responsabilidade é do Estado, não propriamente do servidor. Este, poderá ser responsabilizado, mas mediante ação regressiva. Na letra E, responsabilidade objetiva não dispensa a existência do dano a terceiro. Sem dano, não há que se falar de responsabilidade civil. Além disso, a responsabilidade objetiva está pautada no risco administrativo, e não no risco integral, o qual, para a maior parte da doutrina, não é adotada no ordenamento jurídico pátrio. A letra D está absolutamente amparada pelo § 6o do art. 37 da CF/1988, estando correta, portanto. Gabarito: alternativa D. (2006/FCC – OAB/SP) No campo da Responsabilidade Extracontratual do Estado, diz-se que este não se converte em Segurador Universal, visto que o direito brasileiro não adota a teoria: a) do Risco Administrativo. b) da Responsabilidade objetiva nos casos de nexo causal. c) do Risco Integral. d) da Responsabilidade subjetiva por condutas comissivas. Comentários: Esta é a posição majoritária da doutrina, no que se refere à responsabilidade civil da Administração Pública: não se adota no país a responsabilidade civil pautada no risco integral. Gabarito: alternativa C. Fixação (2010/FCC – TJ/PI – Assessor) No que diz respeito à responsabilidade civil da Administração é INCORRETO afirmar: (A) A ação regressiva da Administração contra o agente causador direto do dano transmitese aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada mesmo após a cessação do exercício no cargo ou na função. (B) A teoria da irresponsabilidade do Estado, adotada na época dos Estados absolutos, repousava fundamentalmente na ideia de soberania, tendo os Estados Unidos e a Inglaterra abandonado tal teoria respectivamente em 1946 e 1947. (C) Às sociedades de economia mista e empresas públicas não se aplicará a regra constitucional atinente à responsabilidade do Estado, mas sim a responsabilidade disciplinada pelo direito privado, quando não desempenharem serviço público. (D) Para que a Administração indenize prejuízos causados a particulares por atos predatórios de terceiros ou por fenômenos naturais, faz-se necessária a prova da culpa da Administração. (E) No Brasil, a Constituição Federal de 1934 acolheu o princípio da responsabilidade solidária entre Estado e funcionário. Já a Constituição de 1946 adotou a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado. Comentários: Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 11 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Vamos direto para os comentários aos itens, lembrando que o examinador pede o INCORRETO nesta questão: - Letra A: CERTA. O encerramento da relação funcional não impede a imputação de responsabilidade daquele que haja causado danos à Administração. Diante disso, Hely Lopes Meirelles adverte que, "como ação civil, que é destinada ‘a reparação patrimonial, a ação regressiva transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada mesmo após a cessação do exercício do cargo ou na função, por disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão". Além disso, lembre-se: herda-se patrimônio, mas também as dívidas proporcionais. Nesse quadro, veja o que diz a Lei 8.112/1990, estatuto funcional dos servidores federais (art. 122): § 3o A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será executada, até o limite do valor da herança recebida. - Letra B: CERTA. Questão que se tornou difícil, pois exigiu conhecimento histórico por parte do candidato. Mas está certa, mesmo: Inglaterra e EUA foram países que resistiram em abandonar a tese da irresponsabilidade civil do Estado, o que só ocorreu nas datas referenciadas neste item pelo examinador. - Letra C: CERTA. Andou bem o examinador neste item. Sociedades mistas e empresas que NÃO PRESTEM SERVIÇOS PÚBLICOS, isto é, aquelas que EXPLORAM ATIVIDADES ECONÔMICAS, SE SUBMETEM À RESPONSABILIDADE SUBJETIVA, esta baseada na necessidade de comprovação de culpa. Com outras palavras, é isso que está dito no item, o qual está certo, então. - Letra D: CERTA. Ainda falaremos disso adiante, mas as situações descritas no item são excludentes do dever que o Estado tem de indenizar os prejuízos incorridos por um particular, o qual, em tais casos, deve evidenciar em que medida o Estado poderia ter de responder pelos prejuízos que lhe foram causados. Por exemplo: uma árvore cai em um estacionamento público, vindo a atingir um carro de particular. Incumbirá a este demonstrar que o Estado se omitiu culposamente por não ter feito a poda da árvore ou não notado que ela (a árvore) tinha problemas que poderiam derrubá-la, etc. - - Letra E: ERRADA. A CF de 1946 foi a primeira no país que adotou a tese da responsabilidade objetiva do Estado, pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, viessem a causar a terceiros. A de 1934 adotava a responsabilidade subjetiva (e não solidária). Gabarito: alternativa E. Fixação (2008/FCC – TCE-AL – Procurador) A respeito da responsabilidade do Estado e sua evolução na legislação pátria, pode-se afirmar que o ordenamento jurídico brasileiro a) evoluiu da teoria da responsabilidade subjetiva para a objetiva, incluindo, atualmente, a possibilidade de responsabilização do Estado pela prática de atos lícitos e por danos morais. b) adota a teoria da responsabilidade objetiva, mas a Constituição federal de 1988 continua a exigir a demonstração da culpa do agente para a responsabilização do Estado por danos morais. c) sempre adotou a teoria da responsabilidade objetiva, que foi sensivelmente ampliada com a promulgação da Constituição federal de 1988, quando se passou a admitir a responsabilização por danos morais. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 12 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 d) passou, com a Constituição federal de 1988, a adotar a teoria da responsabilidade objetiva para as hipóteses de erro judiciário, exigindo a demonstração da culpa do agente pela prática de atos lícitos. e) passou a adotar, com a Constituição federal de 1988, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado. Comentários: O erro da letra B é que a responsabilidade civil da Administração independe da demonstração de dolo ou culpa. O erro da letra C é que só com a CF, de 1946, passou-se a adotar a tese da responsabilidade objetiva. O erro da letra D é que o Estado, de regra, não responde civilmente por erro judiciário. Trataremos disso mais adiante. O erro da Letra E é que, apesar de atual CF, no §6º do art. 37 consagrar a responsabilidade objetiva, baseada no risco administrativo, foi com a CF de 1946 que tal hipótese passou a ser adotada. Gabarito: alternativa A. 1.2. Teoria do Risco Administrativo O art. 37, §6º, do texto constitucional é firme em estabelecer a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e dos prestadores de serviço público, independentemente de culpa ou de dolo. Decorre disso o fato de o risco administrativo ser de natureza OBJETIVA. Vejamos: § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Não vigora (e nunca vigorou) entre nós, como vimos, a teoria da irresponsabilidade. Mesmo na Constituição de 1824, tivemos a aplicação da teoria civilista, com a separação entre atos de império (o Rei não erra, logo, o Estado não responde) e atos de gestão (o Estado responde como se particular fosse). O dano, em si, é prejuízo, que pode ser material ou moral (o “preço da dor”, por assim dizer). Já o fato lesivo diz respeito à ação/omissão por parte do causador do dano. Por fim, o nexo de causalidade, que pode ser entendido como o liame (o elo) entre a ação/omissão do Estado (ou de seus representantes, em algumas situações) com o prejuízo causado, ou seja, o vínculo direto entre as duas pontas para a responsabilidade civil: a ação e o dano. Se tivermos algo que rompa com tal relação de causalidade, não ocorrerá a responsabilidade civil da Administração. O rompimento do nexo de causalidade será estudado mais à frente, quando se tratar das excludentes da responsabilidade do Estado. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 13 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Entretanto, agora, é útil se esclarecer o sentido de “agente público” e de terceiros, expressões que constam do §6º do art. 37 da CF, de 1988. Para o conceito de agente público, será utilizado o art. 2º da Lei 8.429, de 1992 (a Lei de Improbidade Administrativa). Vejamos: Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. Perceba que o alcance é bem amplo, de tal sorte a abranger, desde os mesários e os membros do tribunal do júri (agentes honoríficos, caráter transitório e sem remuneração, como visto no capítulo próprio), os servidores detentores de cargos e empregos públicos da Administração, dentre outros. Obviamente, para a responsabilização do Estado, não é suficiente “ter a identidade”, “a carteirinha”, de servidor público, é condição sine qua non que os atos danosos tenham sido praticados pela agente público, nessa qualidade. Explique-se, a partir de exemplo. Um policial militar, em dia de folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera. Nesse caso, o Estado não será responsabilizado, pois o policial, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser imputada ao Ente Público, portanto. Uma questão interessante que se impõe é saber se a responsabilidade do Estado pode se aplicar se o servidor estiver fora do exercício da função pública. Acima foi mencionado que o Estado só é responsável se o agente público estiver no exercício da função pública, ainda que durante o período de folga. Acontece, prezado concursando, que não existem verdades absolutas (ao menos no Direito Administrativo). No Recurso Especial 782834, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a indenização por danos morais do Estado do Maranhão, porque o delegado desse Estado, ao furar a fila de Banco, “pra” fazer sabe lá o quê, prendeu, por desacato à autoridade, um aposentado que protestara. Isso mesmo. Apesar de o delegado não estar, rigorosamente, no exercício da função pública, a responsabilidade do Estado se aplicou ao caso concreto. Com idêntico raciocínio, o STF, no Recurso Extraordinário 213.525, firmou a responsabilidade extracontratual do Estado, devido a ato praticado por policial contra transeunte, durante o período de folga, utilizando arma da corporação. Veja-se: 1. Ocorrência de relação causal entre a omissão, consubstanciada no dever de vigilância do patrimônio público ao se permitir a saída de Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 14 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 policial em dia de folga, portando o revólver da corporação, e o ato ilícito praticado por este servidor. 2. Responsabilidade extracontratual do Estado caracterizada. 3. Inexistência de argumento capaz de infirmar o entendimento adotado pela decisão agravada. 4. Agravo regimental improvido. (STF. RE n.º 213.525/SP. Órgão Julgador: Segunda Turma. Ministra Relatora: Ellen Gracie. Data do Julgamento: 09/12/2008) Para ilustrar como o assunto pode ser explorado em prova, perceba o “cuidado” da ilustre organizadora FGV, ao abordar o tema. (2011/FGV – OAB) Um policial militar, de nome Norberto, no dia de folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera. Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado a) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a seus quadros. b) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral. c) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso Norberto não tenha condições financeiras. d) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser imputada ao Ente Público. Veja que curioso: no enunciado, a organizadora teve o zelo de registrar que arma utilizada foi presente do avô (gente boa esse avô, hein?). Não é pertencente à corporação, daí restar afastada a responsabilidade civil do Estado (alternativa “D”). Agora, analise-se o sentido do vocábulo “terceiros”, constante do § 6º do art. 37 da CF. A expressão tem abrangência ampla, incluindo-se todas as pessoas físicas e jurídicas, sejam elas servidores públicos ou não, sejam elas administrativas ou não. Com esse entendimento, o STF, no AI 473.381, esclarece que descabe ao intérprete fazer distinções quanto ao vocábulo “terceiro” contido no §6º do art. 37 da Constituição Federal, devendo o Estado responder pelos danos causados por seus agentes qualquer que seja a vítima, servidor público ou não. Fixação A teoria do risco administrativo costuma ser associada pela doutrina pátria à seguinte teoria de responsabilidade civil do Estado: Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 15 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 a) teoria da irresponsabilidade do Estado. b) teoria da culpa anônima. c) teoria da culpa administrativa. d) teoria da responsabilidade subjetiva. e) teoria da responsabilidade objetiva. Comentários: Questão "corre-para-o-abraço"! Ou corre-para-a-onça! Se acertou, abraço. Se errou, onça! De acordo com a teoria do risco administrativo, o Estado tem o dever de indenizar o dano sofrido de forma injusta pelo particular, independente de falta do serviço ou de culpa dos agentes públicos. Existindo o dano (o FATO do serviço e não a FALTA), o Estado tem a obrigação de indenizar. Por independer da comprovação da dolo ou da culpa, é que se reconhece sua natureza objetiva (alternativa E). A teoria do risco administrativo (inserida em nosso ordenamento, em termos constitucionais, desde a CF/1946) encontra fundamentos atualmente no §6º do art. 37 da CF/1988. Vejamos: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Acrescente-se que, na nova visão do STF, a responsabilidade objetiva das concessionárias deve ser estendida também aos terceiros, afinal o texto constitucional não separou, em nenhum instante, entre usuários ou terceiros, ao contrário disso, fez destaque ao termo terceiros. E, por fim, sinalizo que a teoria do risco administrativo não exige que o particular comprove a culpa da Administração, mas é possível que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. Gabarito: letra E. Fixação A responsabilidade do Estado está prevista no texto constitucional e da legislação civil. No novo Código Civil Brasileiro (Lei nº 10.406/2002) a matéria está tratada nos termos da Carta Magna. Todavia, o texto do Código Civil difere da norma constitucional no seguinte aspecto: a) previsão de ação regressiva contra o agente causador do dano, em caso de dolo ou culpa. b) necessidade de o agente público estar agindo nessa qualidade. c) menção à responsabilidade de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. d) previsão da necessidade de existência de danos a terceiros. e) adoção da teoria da responsabilidade objetiva. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 16 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Comentários: Questão bem interessante! O Código Civil de 2002 faz alusão, expressa, à responsabilidade civil do Estado, porém foi aquém do que determina a CF, de 1988, pois não fez referência às prestadoras de serviços públicos, daí a correção da letra C. Fica o alerta, então! Gabarito: alternativa C. (2009/Esaf – AFRFB – Auditor-adaptada) De regra, vigora atualmente no ordenamento jurídico brasileiro, quanto à responsabilidade civil do Estado por atos comissivos: a) a teoria da irresponsabilidade do Estado. b) a teoria da culpa administrativa. c) a teoria da responsabilidade subjetiva. d) a teoria da responsabilidade objetiva. e) a teoria do risco integral. Comentários: A questão foi, inicialmente, anulada pela ilustre organizadora. Assim, adaptou-se a aresta do enunciado, para esclarecer que a regra é para atos comissivos. E, tratando-se de atos comissivos, vigora, de regra, a responsabilidade objetiva do Estado, pautada no risco administrativo. Gabarito: alternativa D. Fixação (2010/FCC - ALESP/SP - Técnico Especializado/Direito) A regra da responsabilidade objetiva do Estado exige, segundo a previsão constitucional correspondente, que o dano seja causado por agente público que atue nessa qualidade, sendo considerados agentes públicos (A) os servidores públicos, os agentes políticos e os particulares que atuam em colaboração com o poder público. (B) apenas aqueles que atuam investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação. (C) apenas aqueles que possuem vínculo estatutário com a Administração pública. (D) apenas aqueles detentores de mandato eletivo. (E) apenas aqueles com vínculo laboral com a Administração, celetista ou estatutário, e os detentores de mandato eletivo. Comentários: Perceba que a Letra A é a única que não restringe o conceito de agentes públicos. O agente público tem um conceito bastante amplo, nos termos do art. 2º da Lei de Improbidade Administrativa, por exemplo. Gabarito: alternativa A. Fixação Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 17 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (2008/FCC – DPE-SP – Oficial de Defensoria) Durante tentativa de resgate de refém, o atirador de elite da Polícia Militar do Estado terminou por causar a morte da mesma, não obstante tenha possibilitado a prisão do sequestrador. A família da refém falecida a) poderá pleitear indenização do Estado, desde que comprove a culpa do atirador, servidor do Estado. b) poderá pleitear indenização do Estado argumentando responsabilidade objetiva. c) poderá pleitear indenização diretamente do sequestrador, visto que o Estado não pode ser responsabilizado por conduta criminosa. d) não poderá pleitear indenização do Estado, tendo em vista que o atirador, servidor do Estado, agiu no estrito cumprimento de dever legal. e) não poderá pleitear indenização do Estado nem do sequestrador, visto que o falecimento decorreu de caso fortuito. Comentários: O atirador de elite agiu licitamente, porém isso não é óbice para que o particular prejudicado [ou família] ajuíze ação em desfavor do Estado, afinal vigora a responsabilidade civil de natureza objetiva, conforme previsto no §6º do art. 37 da CF, de 1988, a qual, como enfatizado, independe de dolo ou de culpa do agente público. O elemento volitivo [culpa ou dolo] só será oportuno a favor do Estado, para permitir-lhe a ação regressiva. Gabarito: alternativa B. 1.3. Responsabilidade Civil das Empresas Estatais De pronto, observe-se o estabelecido no art. 37, §6º, da CF/1988: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A partir do dispositivo, necessário registrar que, além das pessoas jurídicas de direito público (autarquias e algumas fundações governamentais, por exemplo), as entidades de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e delegatárias de serviço público) também se submetem à responsabilidade de natureza objetiva. Porém, não é qualquer pessoa jurídica de direito privado que se submete à responsabilidade civil objetiva. A CF/1988, é expressa ao exigir que tais entidades sejam prestadoras de serviços públicos, afinal, nesta qualidade, são Estado ou fazem as vezes deste. Abra-se um parêntese para esclarecer que as empresas governamentais (as pessoas de direito privado do Estado) nem sempre responderão objetivamente, nos termos da CF. Tais entidades empresariais, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades empresarias, controladas direta ou indiretamente pelo Estado, podem ter dois campos de atuação. O primeiro é encontrado no art. 173 - intervenção do domínio econômico, como é o caso do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 18 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Federal (CEF). O segundo diz respeito à prestação de serviços públicos, com base no art. 175 da CF/1988, exemplo do que fazem a Infraero e a ECT, típicas prestadoras de serviços públicos. Quadro Geral acerca da responsabilidade civil das entidades estatais Assim, só as empresas estatais, PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS, respondem de forma OBJETIVA pelos danos causados por seus agentes a terceiros. Isso ocorre porque o prestador de serviços públicos, como dito, assume o RISCO ADMINISTRATIVO da atividade desempenhada, a qual é, em sua natureza, essencialmente pública. Responsabilidade civil das empresas estatais As empresas interventoras do domínio econômico, por sua vez, são regidas, de regra, pela Legislação Civil. Logo, quando da prática de atos danosos, sua responsabilidade será regida pelo Código Civil de 2002 (teoria civilista – de natureza SUBJETIVA). Fixação (2010/Esaf – MTE – AFT-adaptada) No que concerne à responsabilidade civil do Estado, pode-se afirmar que respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, na modalidade de risco administrativo, as seguintes pessoas jurídicas, exceto: a) Petrobras. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 19 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 b) Instituto Nacional da Seguridade Social. c) União. d) Banco Central do Brasil. e) Infraero. Comentários: Inicialmente, a questão foi anulada. Por isso promoveu-se pequena adaptação, para utilizá-la como fixação. Foi colocada a Infraero, na letra E, em lugar do BNDES. A responsabilidade civil do Estado atinge todas a Administração Direta e Indireta de Direito Público, exemplo, neste último caso, das autarquias. Ocorre que o texto constitucional estende a responsabilidade objetiva às prestadoras de serviços públicos, conquanto sejam pessoas prestadoras de serviços públicos. Nesse contexto, podemos afastar as alternativas “B” e “D” (INSS e BACEN são autarquias), a alternativa “C” (União é Administração Direta). Ficamos entre as alternativas “A” e “E”. Há menção de pessoas jurídicas de Direito Privado. Porém a Infraero é prestadora de serviços públicos, daí a correção da letra A. A Petrobras é pessoa jurídica de Direito Privado e interventora no domínio econômico. Gabarito: alternativa A. Bom, na questão acima, vale registrar que BNDES, que constava da redação original da letra E, é um Banco, e, portanto, atua no mercado bancário, que gera excedentes contábeis (lucros). Por isso a anulação da questão, afinal o BNDES explora, em certa medida, atividades econômicas. O problema é que o BNDES é uma instituição como os Correios, que tem um ‘mix’ de atividades – algumas são econômicas; outras, serviços públicos. No que se refere às primeiras, vale a tese subjetiva; quanto aos últimos, responsabilidade objetiva. Só que tudo isso deveria ter sido explicado no comando da questão, o que não foi feito. Daí a anulação da questão. 1.4. Responsabilidade Subjetiva da Administração Pública A responsabilidade civil do Estado é objetiva na ação de seus agentes. Na omissão estatal, não há que se falar de responsabilidade civil objetiva do Estado, mas sim subjetiva, baseada na necessidade de o potencial prejudicado comprovar a culpa, em sentido amplo, da Administração Pública. Assim, de regra, não vale para os casos de omissão Estatal a regra da responsabilidade objetiva da Administração Pública. Este é o entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante. No Superior Tribunal de Justiça (STJ), o tema já foi discutido em diversas oportunidades. Aquela Corte entende que, no caso da omissão Estatal, a responsabilidade do Estado é subjetiva. Para ilustrar, verifique-se o Recurso Especial 602.102, de 2005, no qual o STJ deixou registrado: ...Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 20 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só ser possível indenização quando houver culpa do preposto. Nota-se que o STJ assinala que há (como quase tudo em direito...) divergências doutrinárias significativas. Contudo, na jurisprudência, a questão é mais ou menos pacífica: na omissão, a responsabilidade civil do Estado é do tipo SUBJETIVA, tendo a vítima o dever provar a culpa do agente da Administração (o preposto do Estado, no julgado do STJ) para que possa ter o direito de ser indenizado. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é idêntica àquela do STJ. A seguir, trecho do Recurso Extraordinário (RE) 369.820, de 2004, que indica isso: Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa de suas três vertentes, a negligência, a imperícia ou a imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço. A falta do serviço — faute du service dos franceses — não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. (os grifos não estão no original). Transcreva-se, ainda, trecho do RE 130764 do STF, em que se fundamentou, originariamente, a responsabilidade por atos omissivos (natureza SUBJETIVA): Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por quadrilha de que fazia parte preso foragido vários meses antes. - A responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no parágrafo 6. do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros. - Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da codificação civil diga respeito à impropriamente denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também a responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições e a da causalidade adequada. - No caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, e com base nos quais reconheceu ele o nexo de causalidade indispensável para o reconhecimento da responsabilidade objetiva constitucional, e inequívoco que o nexo de causalidade Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 21 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 inexiste, e, portanto, não pode haver a incidência da responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69, a que corresponde o parágrafo 6. do artigo 37 da atual Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão da autoridade pública que o acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas resultou de concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido e provido. No caso acima exposto, extraído da jurisprudência do STF: há uma informação bem interessante: não há nexo DIRETO de causalidade, mas sim indireto, e, por consequência, não há responsabilidade civil do Estado. Entretanto, tudo dependerá da forma em que a questão foi construída. Já houve situações em que o STF reconheceu a responsabilidade objetiva por conta de prejuízos causados (RE 573595). Observemos: Responsabilidade civil do Estado. Art. 37, § 6º, da Constituição do Brasil. Latrocínio cometido por foragido. Nexo de causalidade configurado. Precedente. A negligência estatal na vigilância do criminoso, a inércia das autoridades policiais diante da terceira fuga e o curto espaço de tempo que se seguiu antes do crime são suficientes para caracterizar o nexo de causalidade. Ato omissivo do Estado que enseja a responsabilidade objetiva nos termos do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição do Brasil.” E, perceba (importantíssimo!): no caso acima reconheceu-se a responsabilidade civil OBJETIVA em caso de ato omissivo do Estado. Veremos a razão disso mais adiante, mas, por ora, guarde a seguinte lição para sua prova: Em regra, na omissão, a responsabilidade do Estado é do tipo SUBJETIVA, baseando-se na necessidade de comprovação de culpa do agente que atua em nome da Administração Pública. Fixação Assinale a opção em que a responsabilidade civil dar-se-á de forma subjetiva. a) Responsabilidade pela omissão também chamada de serviço deficiente ou falta do serviço. b) Responsabilidade do Estado pelo ato comissivo ensejador de dano que seu agente cause a terceiro. c) Responsabilidade dos prestadores de serviço público por ato comissivo causador de dano ao usuário do serviço. d) Responsabilidade pela ocasionando dano nuclear. Profº. Cyonil Borges omissão ensejadora www.estrategiaconcursos.com.br de serviço deficiente, 22 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 e) Responsabilidade pela atuação omissiva do Estado no seu dever de assegurar a integridade de pessoas ou coisas. Comentários: Questão bem interessante. A questão exige o conhecimento da teoria da culpa administrativa ou culpa anônima, a qual tem natureza subjetiva, por depender da demonstração de culpa ou de dolo. Esta teoria representa um estágio evolutivo da responsabilidade do Estado, hoje adotada pela maioria dos países do ocidente. Uma fase de transição entre a teoria da culpa civilista (baseada na necessidade de comprovação da culpa) para o risco administrativo (objetiva, pois que aplicada independentemente da necessidade de comprovação de culpa em sentido amplo). O principal acréscimo foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os de gestão. Independentemente de qual categoria de ato se tratasse (império ou gestão), ocorrendo o prejuízo, o Estado responderia por este, desde que possuísse culpa quanto à situação. É dizer, o interessado possuía o dever de provar a culpa do Estado, mesmo que não fosse possível identificar o agente causador do prejuízo, talvez por isso a doutrina majoritariamente aponta-a como de natureza subjetiva (demonstração de culpa ou de dolo). Dessa maneira, haja vista a desnecessidade de se individualizar a conduta do agente, a doutrina reconheceu a teoria como de "culpa anônima ou administrativa", a faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da nossa. Chamo atenção para o fato de que a culpa administrativa pode consumar-se de três modos diversos: inexistência, mau funcionamento, ou retardamento do serviço. Ressalto que os fundamentos dessa teoria ainda servem de subsídio para responsabilização do Estado em algumas situações, como na omissão administrativa. Daí a correção da alternativa A. Os demais itens estão incorretos. Vejamos. Na letra B, o erro é que, no caso de atos comissivos (atos praticados), a responsabilidade do Estado é objetiva e pautada na teoria do risco administrativo. Na letra C, nos termos da CF, de 1988, em seu art. 37, §6º, da CF, a responsabilidade do Estado, de natureza objetiva (risco administrativo), estende-se, igualmente, às pessoas jurídicas de direito privado, desde que prestadoras de serviços públicos. E, na visão atual do STF, a responsabilidade, que independe da comprovação de dolo ou de culpa, é aplicável, também, àqueles que não ostentam a qualidade de usuários (os terceiros). Na letra D, o erro é que, no caso de acidente nuclear, a CF, de 1988, prevê que a responsabilidade do Estado independe de culpa, ou seja, está-se diante da responsabilidade objetiva do Estado (sendo que alguns doutrinadores consideram que é hipótese de risco integral, o que as bancas de concurso refutam). A letra E é a mais interessante! Por exemplo: o Poder Público, ao receber o menor impúbere na escola pública, assume o grave compromisso de velar pela sua integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral desempenho desse encargo jurídico. Incumbe ao Estado dispensar proteção efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata nos estabelecimentos oficiais de ensino. Assim, descumprida essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal de pessoa sob a guarda do Estrado, no caso, menor impúbere, emerge a responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 23 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 materiais, morais e estéticos, cumuláveis, conforme o caso, causados a quem, no momento do fato lesivo, achava-se sob guarda, vigilância e proteção das autoridades e dos funcionários escolares. Gabarito: alternativa A. No entanto, há situações em que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF, de 1988. Examine-se essa última afirmação, que demanda maior atenção. Conforme entendimentos jurisprudenciais, o Estado tem responsabilidade pelas pessoas sob sua custódia e guarda (exemplo dos presidiários, dos estudantes, e dos internados em hospitais públicos). Nestas situações haverá a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo que o prejuízo não decorra de ação direta de um agente do Poder Público. Quando este tiver o papel de garantidor da integridade de pessoas, responderá com base no § 6.º art. 37 da CF/1988, ou seja, de modo objetivo. Eis que pode ter, para alguns, surgido a seguinte dúvida: Como pode, na passagem anterior não foi falado que a responsabilidade seria SUBJETIVA, no caso de OMISSÃO estatal? Não é isso o que ocorre no caso de pessoas e coisas sob a guarda do Estado? Omissão deste? Para que se chegue à conclusão exposta acima, é preciso conhecer o significado de omissão genérica e omissão específica. Um exemplo do autor Sérgio Cavalieri Filho elucida a distinção. Vejamos: Se um motorista embriagado atropela e mata pedestre que estava na beira da estrada, a Administração (entidade de trânsito) não poderá ser responsabilizada pelo fato de estar esse motorista ao volante sem condições. Isso seria responsabilizar a Administração por omissão genérica. Mas se esse motorista, momentos antes, passou por uma patrulha rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, por alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí haverá omissão específica que se erige em causa adequada do não impedimento do resultado. Nesse segundo caso haverá responsabilidade objetiva do Estado. Assim, se a questão não contar nenhum tipo de “historinha”, o amigo concursando pode marcar, de cara, que a omissão estatal importará a responsabilização do Estado com base na teoria SUBJETIVA, pois, nesse caso, como não é possível verificar se há ou não dever de agir do Estado, está-se a falar da omissão genérica. Agora, se houver um contexto, o amigo deve perceber se com a atuação do Estado o dano poderia ou não ser impedido, em caso positivo, haverá OMISSÃO ESPECÍFICA, e, sendo assim, o caso será de responsabilidade OBJETIVA. Para ilustrar o ensinamento, veja-se, abaixo, precedente do STF: Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 24 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 RE 272.839 Morte de detento por colegas de carceragem. Indenização por danos morais e materiais. Detento sob a custódia do Estado. Responsabilidade objetiva. Teoria do Risco Administrativo. Configuração do nexo de causalidade em função do dever constitucional de guarda (art. 5º, XLIX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausência de culpa dos agentes públicos." (os grifos não estão no original). No mesmo sentido é a jurisprudência do STJ (REsp 713682), para quem O Estado responde objetivamente por dano advindo de morte de detento provocada por demais presidiários dentro do estabelecimento prisional. Fica a lição: Quanto às pessoas sob custódia do Estado (presidiários e pessoas internadas em hospitais, estudantes de escolas municipais, por exemplo), a responsabilidade civil é do tipo objetiva, dada sua omissão específica com relação a estes. 1.5. Responsabilidade das prestadoras de serviços públicos Viu-se, em tópicos anteriores, que a regra da responsabilidade civil OBJETIVA se estende ao prestador de serviços públicos, independente da natureza de sua personalidade ou se o prestador integra ou não a Administração Pública. Isso se dá em razão de a entidade prestadora de serviços públicos assumir o risco administrativo da atividade prestada, a qual é, sublinhe-se, incumbência do Estado (conforme o art. 175 da CF/1988), o qual não necessariamente será seu prestador. De fato, a Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos a particulares (concessionárias, permissionárias e autorizatárias). No caso de delegação, junto com o “bônus” do serviço a ser prestado (a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público assume o “ônus”, ou seja, o dever de responder por eventuais danos causados. Vale para o delegatário do serviço as regras que valem para o Estado: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA, NO CASO DE AÇÃO. A responsabilidade civil é OBJETIVA do concessionário do serviço com relação aos USUÁRIOS do serviço. E o amigo se questiona: e com relação aos terceiros, é também objetiva? Atualmente, a resposta é um sonoro SIM! Os precedentes judiciais do STF que indicavam ser a responsabilidade adstrita aos usuários estão ultrapassados. Nos dias atuais, a responsabilidade objetiva aplica-se aos usuários e aos terceiros. Para ilustrar o que se afirma, vejam o julgado abaixo, da Suprema Corte: RE 591.874, DJ 18.12.2009: PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 25 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III - Recurso extraordinário desprovido. Fixação Assinale a opção que corresponde ao entendimento atualmente esposado pelo Supremo Tribunal Federal sobre a responsabilidade civil das empresas concessionárias de serviços públicos. a) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público, na modalidade do risco administrativo. b) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público, desde que caracterizada ao menos culpa da prestadora do serviço. c) É reconhecida a possibilidade de responsabilização em face de dano causado a não-usuário do serviço, uma vez caracterizada ao menos culpa da concessionária e nexo de causalidade entre a conduta e o resultado prejudicial. d) É reconhecida a possibilidade de responsabilização objetiva concessionárias, mesmo em face de terceiros não-usuários do serviço. das e) A teoria da responsabilidade subjetiva é aplicável tanto perante usuários como não-usuários do serviço público, considerando-se que as concessionárias são empresas privadas que não integram o Poder Público. Comentários: Como sobredito, a nova orientação do STF é pela extensão da responsabilidade objetiva das prestadoras de serviços públicos perante terceiros que não ostentem a condição de usuários. Gabarito: alternativa D. Fixação No tocante à Responsabilidade Civil do Estado, assinale a opção correta, conforme o entendimento mais recente do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. a) Os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil objetiva do Estado, sem maiores distinções em relação aos atos administrativos comuns. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 26 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 b) É viável ajuizar ação de responsabilidade diretamente em face do agente público causador do dano, ao invés de ser proposta contra a pessoa jurídica de direito público. c) O Estado não é passível de responsabilização civil objetiva por atos praticados por notários. d) A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva em relação aos usuários, bem como em relação a terceiros não usuários do serviço público. e) Só haverá responsabilidade objetiva do Estado se o ato causador do dano for ilícito. Comentários: A regra da responsabilidade civil OBJETIVA se estende aos prestadores de serviços públicos, independente da natureza de sua personalidade ou se o prestador integra ou não a Administração Pública. Isso se dá em razão de a entidade prestadora de serviços públicos assumir o risco administrativo da atividade prestada, a qual é, sublinhe-se, incumbência do Estado. É fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (art. 175 da CF/1988), o qual não necessariamente será seu prestador. De fato, a Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos a particulares (concessionárias, permissionárias e autorizatárias). No caso de delegação, junto com o "bônus" do serviço a ser prestado (a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público assume o "ônus", ou seja, o dever de responder por eventuais danos causados aos USUÁRIOS e, segundo jurisprudência do STF, perante TERCEIROS, daí a correção da letra D. As demais alternativas estão incorretas. Vejamos. Na letra A, é bem verdade que os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil objetiva do Estado, porém isso não é a regra no sistema jurídico vigente. Aplica-se, por exemplo, no caso de erro judiciário em manter alguém preso além do tempo previsto na sentença. Portanto, não se confunde com a responsabilidade do Estado pela prática de atos administrativos comuns, porque, nesse caso, a regra é o Estado responder independentemente de dolo ou de culpa. Enfim, enquanto a regra é que o Estado nos atos jurisdicionais não seria responsabilizado civilmente, salvo em exceções, nos atos administrativos é exatamente o oposto: em regra, o Estado será responsabilizado civilmente pelos prejuízos que venha a causar, salvo nas hipóteses em que incidir alguma excludente, o que veremos mais adiante do que se trata. Na letra B, segundo atual jurisprudência do STF, o particular deve ajuizar a ação diretamente contra a Fazenda Pública. O direito de acionar o agente público é uma prerrogativa do Estado, que a exercitará mediante ação de regresso ou regressiva. Na letra C, a responsabilidade civil do Estado recai sobre todas as pessoas exercem função pública. No caso, os notários são pessoas físicas, que assumem atividade tipicamente pública, por delegação do Estado, escolhidos a partir de concurso público de provas e títulos. E, por exercerem funções públicas, fazem as vezes do Estado, e, bem por isso, são alcançados pelo art. 37, §6º, da CF, que fixa a responsabilidade civil objetiva do Estado. Nesse sentido é a jurisprudência do STJ (REsp 1163652, por exemplo). Na letra E, a responsabilidade do Estado, por atos comissivos [praticados], é do tipo objetiva, ou seja, há o dever de indenizar independentemente de o ato ser lícito ou ilícito. Gabarito: alternativa D. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 27 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (2010/FCC – PGE/AM – Procurador) O regime de responsabilidade previsto no art. 37, § 6o, da Constituição Federal brasileira (A) alcança os atos praticados por particulares prestadores de serviços públicos, em relação a usuários e também a não-usuários, desde que existente nexo causal entre o evento causador do dano e a atividade objeto de delegação estatal. (B) alcança os atos praticados por pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos e atividades econômicas de relevante interesse coletivo. (C) não se aplica aos particulares, mesmo aos que prestam serviços públicos, visto que esses têm sua responsabilidade regulada pelo Código Civil. (D) exclui os atos praticados no exercício da função legislativa e jurisdicional. (E) adota a teoria do risco integral, em que não se admitem causas excludentes ou mitigadoras da responsabilidade estatal. Comentários: O entendimento do STF é de que a responsabilidade das prestadoras de serviços públicos é objetiva em relação aos usuários e àqueles que não ostentem esse qualificativo, daí a correção da letra A. Os demais itens estão incorretos. Abaixo. Na letra B, a responsabilidade objetiva do Estado alcança as pessoas de Direito Público, e as de Direito Privado, nesse caso, se prestadoras de serviços públicos. As interventoras no domínio econômico até podem responder objetivamente, mas segundo as regras de exceção do Código Civil, e, eventualmente, do Código do Consumidor, mas não segundo a CF, de 1988. Em regra, portanto, entidades públicas que explorem atividades econômicas serão imputáveis com base na responsabilidade civil SUBJETIVA. Na letra C, as prestadoras de serviços públicos, ainda que entidades privadas (particulares) respondem objetivamente. Na letra D, o Estado, de regra, não responde pelos erros legislativos e judiciários. Porém, essa é uma regra que comporta exceções, como, por exemplo, os atos legislativos declarados inconstitucionais pelo STF. Como o examinador não esclarece isso, generalizando, o item se torna incorreto. Na letra E, no Brasil, não adotamos a teoria do risco integral. Há quem, na doutrina, defenda a adoção do risco integral, quanto a acidentes nucleares. Gabarito: alternativa A. Fixação (2011/FGV – SEFAZ-RJ – Auditor Fiscal) Antônia ajuizou ação de rito ordinário em face de empresa concessionária de serviço de transporte coletivo urbano visando à reparação dos danos por ela suportados ao ser atropelada em acidente de trânsito causado pelo motorista da empresa. Considerando a situação hipotética narrada, a responsabilidade civil da empresa concessionária de serviço público será: (A) subjetiva e, por tratar-se de pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, haverá presunção de culpa do agente causador do dano. (B) subjetiva, pois a vítima do dano é terceiro não usuário do serviço público, afastando, assim, a incidência da responsabilidade objetiva fundada na teoria do risco administrativo. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 28 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (C) objetiva, uma vez que o dano foi causado por agente de pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo indiferente ser a vítima usuária ou não usuária do serviço público. (D) subsidiária em relação à responsabilidade objetiva do Poder Concedente, a quem compete o dever de fiscalização na execução do serviço público concedido. (E) solidária em relação à responsabilidade objetiva do Poder Concedente e subjetiva do próprio agente causador do dano. Comentários: O entendimento do STF é de que a responsabilidade das prestadoras de serviços públicos é objetiva em relação aos usuários e àqueles que não ostentem esse qualificativo, daí a correção da letra C. Gabarito: alternativa C. 1.6. Responsabilidade Civil por Atos Legislativos e Judiciais Falemos, um pouco, sobre a responsabilidade do Estado diante do desempenho de outras atividades estatais (legislativas e jurisdicionais, por exemplo). A tese doutrinária dominante é que o Estado é chamado a responder na órbita civil pelos prejuízos causados a terceiros em razão de atos administrativos. Assim, na prática de atos do Estado-juiz (Poder Judiciário) e do Estado-legislador (Poder Legislativo), não cabe, a priori, a responsabilização do Estado. Todavia, no que diz respeito aos atos legislativos típicos do Estado, a doutrina e a jurisprudência brasileiras têm admitido (por exceção) a responsabilização do Estado em duas hipóteses: - Leis de efeitos concretos; e, - Leis inconstitucionais, desde que declaradas pelo STF. Como sobredito, a regra é que os atos legislativos não levam à responsabilização do Estado. Com efeito, o Poder Legislativo, ao atuar em sua função precípua de produzir o direito (função legislativa), é soberano, tendo por limites apenas as restrições impostas pela Constituição. E mais: as leis costumam ser gerais, de tal sorte a atingir, indistintamente, toda uma coletividade enquadrada em determinado comando jurídico. Assim, tendo em conta que, na teoria do risco administrativo, o fundamento é a distribuição equânime dos ônus por toda a sociedade, não haveria lógica de indenizar o particular pela lei geral inconstitucional. Por exemplo: a Lei “X”, abstrata e geral, prejudicou os particulares A, B, C e D, enfim, toda a coletividade. “D” ingressa com uma ação de responsabilidade contra o Estado. O Judiciário considera procedente a ação e condena o Estado. O Estado indenizará “D”, repartindo o ônus entre A, B, C e toda a coletividade. “C” ingressa com idêntica ação. É Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 29 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 procedente. O Estado indeniza, repartindo o ônus entre A, B, “D” e toda a coletividade. Sabe o que acontece no final? Isso mesmo. Jogo de soma zero! O R$ não é do Estado, o dinheiro é de toda a coletividade administrado pelo Estado. Daí não ser lógica a responsabilização do Estado por erros do Legislativo. Mas passemos a ver as hipóteses que podem levar à responsabilização civil do Estado por atos legislativos. Leis de efeitos concretos são aquelas que não possuem caráter normativo, não detêm generalidade, impessoalidade, e abstração. São leis exclusivamente formais, provindas do Legislativo, mas que possuem destinatários certos, determinados. No caso de lei que lhe atinja, fica assegurado ao administrado, então, o direito à reparação do prejuízo, configurando-se a responsabilidade da pessoa jurídica federativa da qual haja emanado a norma. A razão para que tais Leis determinem o dever de o Estado arcar com os prejuízos causados ao particular é que tais instrumentos (leis de efeitos concretos) são apenas FORMALMENTE Leis, mas, MATERIALMENTE, aproximam-se, bastante, de atos administrativos, proporcionando, portanto, os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos). Com relação às leis inconstitucionais, destaque-se que, em Estados de Direito, a premissa é de que as leis sejam editadas em conformidade com a constituição (presunção de constitucionalidade das leis, paralela à presunção de legitimidade dos atos administrativos). O poder de criar o direito por parte do Estado, então, deve respeitar tal premissa exposta, cujo desrespeito poderá levar à responsabilização do ente público, a qual dependerá da declaração de inconstitucionalidade da norma por parte do STF, tanto no controle concentrado, como no difuso1. Vamos abordar agora um pouco de responsabilidade civil do Estado por outro ato típico do exercício de função: o jurisdicional. De início, registre-se que os atos que ora se tratam são os jurisdicionais típicos, praticados pelos magistrados no exercício de sua função de judicatura, tais como despachos, sentenças, e decisões interlocutórias. Deve ser feito tal registro, porque os atos administrativos praticados no âmbito da atividade judiciária sujeitam-se às regras de responsabilização normais do Estado (do tipo objetivo, com base no risco administrativo). Os atos jurisdicionais típicos sujeitam-se a regra assemelhada à aplicada aos atos legislativos: inexistência de responsabilidade por parte do Estado. Esse foi o entendimento do STF, que, por exemplo, no RE 111.609, afirmou que não incide a responsabilidade civil do Estado em relação a atos do Poder Judiciário, salvo nos casos expressos em lei. Não adentraremos esse assunto – controle de constitucionalidade - já que o tema é mais afeto ao Direito Constitucional. Para os interessados, recomenda-se a leitura do assunto em um bom livro de Direito Constitucional, como, por exemplo, o do Marcelo Novelino, Pedro Lenza, ou Alexandre de Moraes 1 Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 30 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Podem ser distinguidas, contudo, duas situações específicas que podem levar à responsabilização do Estado por conta dos atos jurisdicionais: aqueles praticados pelo magistrado com intenção de causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa ou fraudulenta) e os praticados com erro (conduta culposa). O Juiz poderá praticar atos jurisdicionais com o intuito deliberado de causar prejuízo à parte. Neste caso, por força do que dispõe o art. 133 do Código de Processo Civil, o magistrado responderá por perdas e danos quando, no exercício de suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. Nessas situações, a responsabilidade é individual do juiz, a quem caberá o dever de indenizar os prejuízos causados. Com relação ao erro, a atual Constituição estabelece que o Estado indenizará o condenado por erros judiciários, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença. (CF, art. 5º, LXXV). Tal regra, observese, abrange a área criminal (penal), e não a esfera cível. Nesses casos, o Estado poderá ser condenado a indenizar na esfera cível a vítima do erro ocorrido na esfera penal. Resguarda-se, como não poderia deixar de ser, o direito de o Estado intentar ação regressiva contra o juiz causador do dano, o qual poderá que ter de ressarcir o Poder Público pelos prejuízos arcados. Abaixo, trecho do RE 505.393, em que o STF reconheceu a responsabilidade do Estado por erro do judiciário (revisão criminal): Entendeu-se que se trataria de responsabilidade civil objetiva do Estado. Aduziu-se que a constitucionalização do direito à indenização da vítima de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido (art. 5º, LXXV), reforçaria o que já disciplinado pelo art. 630 do CPP ("O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos."), elevado à garantia individual. No ponto, embora se salientando a orientação consolidada de que a regra é a irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdição, considerou-se que, naqueles casos, a indenização constituiria garantia individual, sem nenhuma menção à exigência de dolo ou de culpa do magistrado, bem como sem o estabelecimento de pressupostos subjetivos à responsabilidade fundada no risco administrativo do art. 37, § 6º, da CF. Salientou-se, ainda, que muito se discute hoje sobre o problema da prisão preventiva indevida e de outras hipóteses de indenização por decisões errôneas ou por faute de service da administração da Justiça, as quais não se encontram expressamente previstas na legislação penal. Vencido o Min. Ricardo Lewandowski que fazia ressalvas à plena adoção da tese da responsabilidade objetiva do Estado no tocante a revisões criminais, em especial, nas ajuizadas com base no inciso III Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 31 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 do art. 621 do CPP ("Art. 621. A revisão dos processos findos será admitida:... III - quando, após a sentença, se descobrirem novas provas de inocência do condenado ou de circunstância que determine ou autorize diminuição especial da pena."). De qualquer forma, destaque-se que a de regra continua a ser a da inexistência de responsabilidade civil do Estado por atos jurisdicionais, a qual, contudo, ocorre quando das condenações indevidas. Tal orientação está contida em diversos julgados do STF. Veja-se abaixo, ilustrativamente, trecho do RE 429.518/SC, de 2004: I. – A responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos dos juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em lei. Precedentes do S.T.F. II. – Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro judiciário — C.F., art. 5º, LXXV — mesmo que o réu, ao final da ação penal, venha a ser absolvido. Assim, ainda que o acusado seja posteriormente absolvido, não há erro judiciário na prisão preventiva, desde que esta seja adequadamente fundamentada, obedecendo aos pressupostos que a autorizam. Interpretação diversa, de acordo com o STF, implicaria total quebra do princípio do livre convencimento do juiz, afetando de modo irremediável sua segurança para apreciar e valorar provas. Em síntese: a mera prisão preventiva não é suficiente para gerar a responsabilidade do Estado. Entretanto, como mencionado, o STF imputou responsabilidade objetiva ao Estado, em face de revisão criminal, afinal, nesse último caso, o acusado foi efetivamente condenado e, consoante o texto constitucional, o Estado indenizará o condenado (na prisão preventiva não há condenação!). A despeito do pré-falado, sabe-se que a jurisprudência evolui. Em recente julgado (RE 385.943), o STF, depois de afirmar que a prisão preventiva não gera direito a indenização, fez a seguinte ressalva. Vejamos: “Responsabilidade civil objetiva do Estado (CF, art. 37, 6º). Decretação de prisão cautelar, que se reconheceu indevida, contra pessoa que foi submetida a investigação penal pelo poder público. Adoção dessa medida de privação da liberdade contra quem não teve qualquer participação ou envolvimento com o fato criminoso. Inadmissibilidade desse comportamento imputável ao aparelho de Estado. Perda do emprego como direta consequência da indevida prisão preventiva. Inexistência de causa excludente da responsabilidade civil do poder público”. Fixação Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 32 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (2010/FCC - TRF/4ª - Área Judiciária) Em matéria de responsabilidade civil da Administração Pública, é correto afirmar: (A) A reparação do dano causado pela Administração ao particular deve ser sempre por meio judicial, vedada a forma amigável. (B) A responsabilidade civil prevista constitucionalmente, seja por ação ou por omissão, está fundada na Teoria do Risco Integral. (C) Os atos jurisdicionais são absolutamente isentos de responsabilidade civil. (D) A responsabilidade civil da Administração é do tipo subjetiva se o dano causado decorre só pelo fato ou por má execução da obra. (E) Os atos legislativos, em regra, não acarretam responsabilidade extracontratual do Estado. Comentários: De regra, o Estado não responde objetivamente por erros legislativos e judiciário, daí a correção da letra E. Os demais itens estão incorretos. Abaixo. A letra A está errada porque a Administração pode compor amigavelmente com o particular para efeito de indenização. A letra B está errada porque o risco integral não é adotado entre nós. O erro da letra C é que há exceção para a responsabilidade do Estado por erro Judiciário. O erro da letra D é porque a responsabilidade do Estado, para atos comissivos, é objetiva. Gabarito: alternativa E. 1.7. Responsabilidade dos agentes e o Direito de Regresso da Administração O que se sabe, até o instante, sobre a responsabilidade civil do Estado? Que a obrigação de o Estado indenizar o particular independe de culpa ou de dolo da Administração, isso porque a responsabilidade é OBJETIVA. Evidentemente, o pagamento da indenização do Estado não fica de graça, de tal sorte que o agente público causador do dano deverá ressarcir a Administração, desde que, nesse caso, tenha praticado o ato com dolo ou com culpa. Ou seja, a responsabilidade do servidor será SEMPRE SUBJETIVA, não se confundindo com a responsabilidade do Estado, que, para atos comissivos, responde de forma objetiva por eventuais prejuízos causados à sociedade, nos termos do §6º do art. 37 da CF/1988. Fixação (FCC/2010 – DPE/ SP - Contador) Determinado servidor público estadual, quando conduzia veículo oficial, provocou acidente com outro veículo ao desrespeitar a sinalização do semáforo (farol vermelho). O Estado, responsabilizado civilmente, demandou o servidor Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 33 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 para ressarcimento do prejuízo consubstanciado nos danos que indenizou. Essa medida, de acordo com o que dispõe a Constituição Federal, é (A) inconstitucional, pois somente o Estado responde objetivamente pelos danos causados. (B) constitucional, pois ao Estado é assegurado direito de regresso em face do responsável nos casos de dolo ou culpa. (C) inconstitucional, pois somente seria cabível o ressarcimento no caso de dolo do servidor. (D) constitucional, desde que tenha ficado comprovado dolo do servidor. (E) inconstitucional, pois o servidor teria que ter sido demandado pessoalmente pela vítima, já que provocou o acidente. Comentários: A medida, certamente, é constitucional. É a tal ação regressiva. Assim, ficamos entre as alternativas “B” e “D”. Acontece que a letra “D” se restringe ao dolo, quando sabemos que a ação regressiva dá-se por atos dolosos ou culposos praticados. Por isso, correta a letra B. Gabarito: alternativa B. Em termos de responsabilidade, já houve muita discussão a respeito de contra quem poderia ser proposta a ação judicial cabível para que fosse promovida a indenização do prejudicado pela atuação estatal. Para fins de concurso público, a questão já foi pacificada pelo STF. A seguir, trecho do Recurso Extraordinário 327.904, no qual se tratou do assunto: A ação de indenização há de ser promovida contra a pessoa jurídica causadora do dano e não contra o agente público, em si, que só responderá perante a pessoa jurídica que fez a reparação, mas mediante ação regressiva. Alguns esclarecimentos. Em primeiro lugar, ao lançar tal entendimento, o STF acabou criando uma “garantia de mão dupla”: I) com a ação judicial de indenização promovida contra a Administração, o prejudicado fica relativamente protegido, já que, ao menos em tese, terá mais chance de ser indenizado, pois o Estado tem mais “força financeira” que o agente público causador direito do dano. Em síntese, há, na visão da Corte Constitucional, uma chance maior de indenização por parte do administrado; e, II) protege-se, também, o servidor, o qual responderá somente perante a própria Administração, mediante ação regressiva, depois de a Administração ter sido condenada à indenizar o prejudicado, segundo a doutrina majoritária. Por curioso, a Lei dispõe que, para a ação de regresso, é suficiente o trânsito em julgado da sentença judicial condenatória contra a Administração. Essa decisão do STF é excelente para os servidores. Imagina você, um Auditor, Analista, Técnico, enfim, servidor do Estado. Daí propõe Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 34 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 determinado ato administrativo que prejudica certa empresa. O chefe imediato, então, não acata a proposta formulada. Ato contínuo, a empresa entra com um pedido judicial de indenização contra o servidor, alegando “danos morais”, em razão do processo instruído anteriormente. Imaginou? Então, lá vai você, servidor, interpelado judicialmente por tal situação... Muito provavelmente teria problemas de conseguir sobreviver, em razão do sem-número de processos judiciais que acabaria de ter de responder. Assim, muito bom o julgado do STF, pois traz aos servidores, de modo geral, certa tranquilidade: se tivermos que responder será somente mediante por meio da regressiva intentada pelo Estado. Duas informações adicionais: I) a necessidade de a ação judicial ser movida contra a Administração Pública é decorrência do princípio da impessoalidade. De fato, quem responde é a pessoa jurídica à qual se liga o agente, independente deste estar agindo dentro ou fora dos limites de sua competência. II) o julgado já destacado muda uma orientação que até então vigorava no STF: a de que seria possível o litisconsórcio passivo nas ações de indenização promovidas contra a Administração. Hoje, a ação de indenização deve ser movida contra a pessoa jurídica causadora do dano e não mais contra o servidor, sequer com este sendo acionado em litisconsórcio. Vale a pena rápida transcrição de parte do voto do Ministro relator do processo no STF. Veja-se: À luz do dispositivo transcrito [o §6º do art. 37 da CF/88) , a conclusão a que chego é única: somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros (o comentário e o grifo são constam no original). Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 35 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Por mais que seja criticável, essa é a posição que levaremos para a prova: A ação judicial para fins de indenização em razão de prejuízos causados por aqueles citados no § 6º do art. 37 da CF/88 deverá ser intentada contra a pessoa jurídica causadora do dano, não mais se admitindo sequer o litisconsórcio passivo em tal situação. Fixação (2010/FCC – ALESP – Procurador) Considerando-se a responsabilidade civil do Estado é INCORRETO afirmar que (A) o Estado responde pelo ato lesivo praticado por seu agente, ainda que este não tenha agido com dolo ou culpa. (B) o direito de ação regressiva contra o agente causador do dano é imprescritível. (C) a ação de regresso contra o agente causador do dano, verificados os demais requisitos, pode ser proposta mesmo que o Estado ainda não tenha efetivado o pagamento da indenização a que foi condenado ou que resulte de acordo administrativo. (D) o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público prescreve em cinco anos. (E) o Estado somente responde se agiu com culpa nos danos causados por fenômenos da natureza. Comentários: Na Lei, existe a referência de que a ação regressiva deve ser ajuizada assim que houver o trânsito em julgado da sentença cível. Porém a doutrina majoritária sustenta que a ação de regresso dá-se quando do efetivo pagamento por parte do Estado, ou seja, quando, de fato, o Estado é prejudicado pelo ato danoso do agente público. Perceba que a FCC seguiu o entendimento doutrinário, daí a correção da letra C. Se não houver referência à lei, pede-se que, para as demais bancas, o candidato acompanhe o entendimento doutrinário. Os demais itens estão corretos. Vejamos. Na letra A, a responsabilidade do Estado é do tipo objetiva, tratando-se de atos comissivos, de tal sorte que responderá pelos danos causados independentemente de dolo ou de culpa. Na letra B, na visão do STF, as ações de ressarcimento são imprescritíveis. Esse entendimento decorre da leitura do §5º do art. 37 da CF, de 1988. Na letra D, na visão mais recente do STJ, o prazo de prescrição para as ações contra o Estado é de 5 anos. O prazo de 3 anos não se aplica em sede de responsabilidade civil do Estado. Na letra E, em caso de eventos da natureza, não é possível cogitar-se de ação do Estado. Há, ao contrário, quando muito, omissão estatal. E atos omissivos geram (ou podem gerar) responsabilidade subjetiva do Estado, ou seja, depende de comprovação de dolo ou de culpa. Gabarito: alternativa C. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 36 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Difícil aceitar como corretas assertivas que digam diferente do que é consignado pelo STF, não é? Entretanto, vejam o que, na questão, conseguiu-se atribuir como certa: Segundo a posição majoritária da doutrina administrativista, o fato de ser atribuída responsabilidade objetiva a pessoa jurídica não significa exclusão do direito de agir diretamente contra aquele agente do Poder Executivo que tenha causado o dano. O item foi dado como VERDADEIRO. O direito de regresso é assegurado ao Estado, em desfavor do agente causador direto do dano, em face do que diz a CF (veja o art. 37, § 6º, na legislação abaixo). A jurisprudência do STF é de que a ação por parte do prejudicado deve ser movida contra a pessoa jurídica na qual labore o agente causador direto do dano. Entretanto, há quem da doutrina defende a tese oposta (que a ação pode ser movida contra o agente). E este item cuida da DOUTRINA, não de tese jurisprudencial. A banca, ao denegar recursos feitos pelos candidatos, assim se posicionou. Para tanto, a banca, dentre outros, usou dos ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho, que assim se expressa em seu Manual de Direito Administrativo (25a edição, editora Atlas, páginas 574/575): “Questiona-se, todavia, se é viável ajuizar a ação diretamente contra o agente estatal causador do dano, sem a presença da pessoa jurídica. Há autores que não o admitem, outros entendem que é viável. Em nosso entender, acertada é esta última posição. O fato de ser atribuída responsabilidade objetiva à pessoa jurídica não significa a exclusão do direito de agir diretamente contra aquele que causou o dano. O mandamento contido no art. 37§ 6º, da CF visou a favorecer o lesado por reconhecer nele a parte mais frágil, mas não lhe retirou a possibilidade de utilizar normalmente o direito de ação.” O item é extremamente deselegante (para não dizer maldoso), de fato, mas está em conformidade com a doutrina. Então, vejam: de modo geral, se o examinador disser que não é possível a ação direta contra o agente causador dano, no que diga respeito à responsabilidade civil, isso estará CORRETO, pois em conformidade com o que pensam os Tribunais Superiores. Entretanto, caso diga que NA DOUTRINA há tese que exponha possibilidade de acionamento direto do causador do dano, também está correto, em face do que se expôs. Agora, durma com isso... Já não bastasse termos de ler o tanto de coisa que temos, a organizadora me resolve lançar esse tipo de ‘picuinha’ (divergência) entre a jurisprudência. A questão que se impõe, agora, é outra: cabe ou não a denunciação à lide!? Mas, primeira, veja-se o que quer dizer tal expressão. Lide é litígio, uma questão a ser resolvida, normalmente, em processo de natureza judicial. Assim, “Denunciar à lide” significa, de maneira simples, trazer para um processo judicial alguém que pode (ou deve, em algumas situações) ser trazido. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 37 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 E, como já se sabe, nos processos judiciais que se refiram à responsabilidade civil objetiva tratada no §6º do art. 37 da CF/1988 figurarão no polo passivo do processo (respondendo, sendo processado) a pessoa jurídica de direito público ou prestador de serviço público, independente da natureza de sua personalidade. E mais: com base na jurisprudência, não é possível a ação de reparação diretamente contra o servidor/agente responsável direto pelo dano (é o que se extrai do já citado RE 327.904, julgado pelo STF). Alguns autores entendem que a denunciação à lide do responsável direto pelo dano (agente causador) seria obrigatória, em razão de normas constantes do Código de Processo Civil. Todavia, essa não é a tese majoritária. O entendimento que prevalece, tanto doutrinário, quanto jurisprudencial dominante, é de que a denunciação da lide do servidor é impertinente, já que amplia indevidamente os limites objetivos do processo judicial. É nesse sentido a jurisprudência do STF, como visto. De fato, com o ingresso do causador do dano no processo, novos elementos teriam de ser analisados, em especial, a culpa ou dolo do agente responsável direto pelo dano. Isso, certamente, causaria prejuízos processuais ao autor da ação [o prejudicado], que teria de aguardar tempo maior para ver solucionada a causa movida contra o Estado. Contudo, mesmo em sede jurisprudencial, tem-se problemas, isso porque o STJ, por exemplo, entende que a denunciação à lide se insere na seara da discricionariedade do denunciante, isto é, facultativa, por parte deste. Nesse sentido, observem o julgado abaixo (REsp 1089955): RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III). 2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 38 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 irrelevante para o eventual ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido. Ei, professor, eu preciso MESMO saber essa confusão de posições de Tribunais superiores acerca da denunciação à lide? Infelizmente isso é por vezes necessário, pois o examinador pede conhecimento acerca dessas divergências. Vejam o seguinte item da prova de Auditor da Receita de 2012: O cidadão prejudicado pelo evento danoso poderá mover ação contra pessoa jurídica de direito público e contra o agente do Poder Executivo responsável pelo fato danoso em litisconsórcio facultativo, já que são eles ligados por responsabilidade solidária. Este Item também foi considerado como VERDADEIRO. Ora, se o examinador considerou correto que o agente público pode ser acionado diretamente, só poderia também considerar correto o presente item. Adotando a premissa anterior de que é possível a ação direta contra o agente causador do dano, é possível que o prejudicado opte por acionar a Administração (no caso, o Poder Executivo) em litisconsórcio passivo facultativo, o que quer dizer ser possível ao prejudicado optar pela ação contra a pessoa jurídica (de direito público, no caso do item) e também contra o agente. Há severas críticas doutrinárias a respeito disso e mesmo posição do STF em sentido oposto, que foi solenemente ignorada pelo examinador, o qual amparou-se em posição jurisprudencial do STJ (REsp 1089955). Tem jeito não: é difícil essa vida de concursando! Rsrs... Acrescente-se que a indenização a ser promovida pelo Estado cobrirá não só os prejuízos materiais causados ao lesado, mas também a afronta moral que lhe foi causada. Assim, pôs-se fim a uma longa discussão se as indenizações a serem pagas por eventuais causadores de danos a terceiros “cobririam” o dano moral. Interessante registrar que, pela sua natureza [indenizatória], a ação regressiva transmite-se aos herdeiros/sucessores do agente causador do dano, os quais poderão ter de promover a reparação mesmo após a morte do agente. O limite dado é o valor do patrimônio transferido a estes herdeiros/sucessores. Ainda em decorrência da natureza civil da ação, esta poderá ser intentada após o término do vínculo entre o servidor e a Administração. Por fim, é de se destacar que são imprescritíveis as ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes, servidores ou não, que tenham incidido em práticas causadoras de prejuízos à fazenda pública. Os ilícitos prescreverão, mas não a ação de ressarcimento, por força do §5º do art. 37 da CF/1988. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 39 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Sobre o tema, no MS 26.210, o STF denegou o pleito de ex-bolsista do CNPq, que alegava a prescrição da ação de ressarcimento. Na oportunidade, a Suprema Corte salientou que o §5º do art. 37 da Constituição Federal de 1988 prevê a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário. Eis que surge o questionamento: a situação da imprescritibilidade da ação de ressarcimento não importaria uma penalidade de caráter perpétuo? Não. Entenda o ‘porquê’, mas, antes, responda rápido: os sucessores respondem pelas dívidas do sucedido? Sim, ATÉ o valor do patrimônio transferido. A Constituição autoriza que as penas passem da pessoa do apenado? Não, de acordo com o princípio da intranscedência penal. As dívidas de valor são repassadas para os sucessores por não serem penalidades, mas uma simples recomposição dos cofres públicos. Logo, como não são penalidades, daí decorre a imprescritibilidade da ação de ressarcimento, afinal dívidas não são penas! Outra importante indagação: E o prazo de prescrição nas ações ressarcitórias movidas contra o Estado, como fica? Será também imprescritível? Com certeza não é imprescritível, afinal o interesse público é o bem superior a ser protegido, preservado. Sobre o tema há bons manuais de Direito Administrativo, do ano de 2011, inclusive dirigidos para concursos públicos, que defendem a prescrição em três anos, nos termos do art. 206, §3º, do Código Civil de 2002, amparando-se, para tanto, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como, por exemplo, no Recurso Especial 1217933, de 25/04/2011: ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO 20.910/1932. ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS. 1. O legislador estatuiu a prescrição quinquenal em benefício do Fisco e, com manifesto objetivo de favorecer ainda mais os entes públicos, estipulou que, no caso de eventual existência de prazo prescricional menor a incidir em situações específicas, o de cinco anos seria afastado nesse particular. Inteligência do art. 10 do Decreto 20.910/1932. 2. O prazo prescricional de três anos relativo à pretensão de reparação civil - art. 206, § 3º, V, do Código Civil de 2002 - prevalece sobre o quinquênio previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32. Porém, a “biruta” jurídica começa a soprar em outro sentido. Mais recentemente, o STJ vem consolidando o entendimento para afastar a aplicação da prescrição trienal do art. 206 do Código Civil, por se tratar de norma que rege apenas as relações entre os particulares. Vejamos: EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 40 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL. 1. É de cinco anos o prazo para a pretensão de reparação civil do Estado. 2. Precedente da Primeira Seção (AgRgREsp nº 1.149.621/PR, Relator Ministro Benedito Gonçalves, in DJe 18/5/2010). 3. Embargos de divergência rejeitados. (EREsp 1081885/RR, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2010, DJe 01/02/2011) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PRESCRIÇÃO. REPARAÇÃO CIVIL CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. ART. 1º DO DECRETO N. 20.910/32. NORMA ESPECIAL QUE PREVALECE SOBRE LEI GERAL. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO CIVIL. PRAZO QUINQUENAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STJ. ÓBICE DA SÚMULA 83 DO STJ. Verifica-se que o Tribunal a quo decidiu de acordo com jurisprudência desta Corte no sentido de que o prazo prescricional referente à pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública é quinquenal, conforme previsto no art. 1º do Decreto-Lei n. 20.910/1932, e não trienal, nos termos do art. 206, § 3º, inciso V, do Código Civil de 2002, que prevê a prescrição em pretensão de reparação civil. Incidência da Súmula 83 do STJ. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1256676/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/10/2011, DJe 27/10/2011) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO INEXISTENTE. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. SÚMULA 85/STJ. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO CIVIL. 1. Nas discussões de recebimento de vantagens pecuniárias em que não houve negativa inequívoca do próprio direito reclamado, tem-se relação de trato sucessivo, aplicando-se a Súmula 85/STJ, que prevê a prescrição apenas em relação ao período anterior a cinco anos da propositura da ação. 2. A Primeira Seção desta Corte, na assentada de 13.12.2010, no julgamento dos EREsp 1.081.885/RR, de relatoria do Min. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 41 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Hamilton Carvalhido, consolidou o entendimento de que o art. 1º do Decreto n. 20.910/32 deve ser aplicado a todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, seja ela federal, estadual ou municipal, independentemente da natureza da relação jurídica. 3. Inaplicável ao caso o art. 206, § 3º, do Código Civil. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 30.466/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/09/2011, DJe 21/09/2011) Assim, sugere-se, numa prova de múltipla escolha, que o candidato trilhe a literalidade do Decreto 20.910, de 1932 (prescrição quinquenal), sem adentrar, portanto, na discussão jurisprudencial. No entanto, numa prova aberta, do tipo discursiva, é imperioso que o candidato apresente as divergências doutrinárias e jurisprudenciais, caso elas sejam demandadas. 1.8. Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes de Obra Pública Ainda que longe de pacificado o entendimento acerca do assunto, pode-se apontar pelo menos duas situações distintas quanto à responsabilização do Estado, no que diz respeito a potenciais prejuízos decorrentes de obras públicas. Em um primeiro caso, estariam os danos provocados pela obra em si (só fato da OBra). O dano resultante, nessa situação, pela obra em si, leva o Estado a responder de modo OBjetivo, independente de estar, ou não, na execução do empreendimento, dado que estão presentes os elementos necessários à caracterização de tal tipo de responsabilidade: a ação estatal (direta ou indireta, por intermédio de uma empreiteira contratada, por exemplo); o dano decorrente; e o nexo de causalidade entre ambos. Assim, pelo fato da OBra (obra em si), a responsabilidade é da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA quanto aos eventuais prejuízos causados a terceiros, independente de quem seja o executor da obra. De outro lado, há situação em que o dano decorre da culpa exclusiva por parte do executor da obra, quando este for um terceiro alheio à estrutura estatal e que tenha recebido a incumbência de levar a efeito uma obra, em decorrência de contrato administrativo. Nesses casos, caso haja problemas quanto à QUALIDADE DA OBRA, caberá ao empreiteiro (executor da obra) a responsabilidade subjetiva comum (do direito privado) pelos prejuízos causados. O Estado responde apenas de forma subsidiária, é dizer, sua responsabilidade só estará configurada se o executor não promover a reparação dos danos que causou ao prejudicado. Nessa última hipótese, caso o Poder Público, como dono da obra, venha a ressarcir aquele que sofrera o prejuízo, poderá, com legitimidade, impetrar ação regressiva contra o particular que era responsável pela execução dos serviços. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 42 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 Por fim, há possibilidade de que tanto o empreiteiro quanto o Poder Público terem contribuído para o fato que resultou em prejuízo ao administrado. Nessas situações, ambos têm responsabilidade pelo dano ocorrido, devendo arcar, de modo proporcional, com a eventual indenização devida. Assim, o executor e o Poder Público poderão figurar conjuntamente no polo passivo de uma potencial ação judicial impetrada pelo lesado (litisconsórcio passivo facultativo). Enfim, há distinções entre situações quanto à responsabilidade civil decorrente de obras públicas: I) Quanto ao fato Administração Pública; da OBra: responde OBjetivamente a II) Quanto à qualidade da obra (uso de materiais inadequados, por exemplo): responde subjetivamente o empreiteiro. 1.9. Excludentes de Responsabilidade Com fundamento na alteridade, surge a ideia de que o Estado nem sempre será responsável pelos atos danosos causados a terceiros, havendo situações excludentes total ou parcial da responsabilidade civil do Estado, como na ocorrência da (o): culpa exclusiva da vítima, caso fortuito/força maior, e fato exclusivo de terceiros. Fixação (2006/Esaf - IRB Brasil Resseguros – Advogado) Caio, servidor público federal efetivo e regularmente investido na função pública, motorista da Presidência da República, ao dirigir carro oficial em serviço, dorme ao volante e atropela uma pessoa que atravessava, prudentemente, em uma faixa de pedestres em Brasília, ferindo-a. Considerando essa situação hipotética e os preceitos, a doutrina e a jurisprudência da responsabilidade civil do Estado, assinale a única opção correta. a) Na hipótese, há aplicação da teoria do risco integral. b) A teoria aplicada ao caso para a responsabilização do Estado é a subjetiva. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 43 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 c) No âmbito de ação indenizatória pertinente e após o seu trânsito em julgado, Caio nunca poderá ser responsabilizado, regressivamente, caso receba menos de dois salários mínimos. d) Caso Caio estivesse transportando material radioativo, indevidamente acondicionado, que se propagasse no ar em face do acidente, o Estado só poderia ser responsabilizado pelo dano oriundo do atropelamento. e) Na teoria do risco administrativo, há hipóteses em que, mesmo com a responsabilização objetiva, o Estado não será passível de responsabilização. 2 No entanto, a doutrina é divergente quanto às causas de exclusão da responsabilização civil do Estado. As posições doutrinárias são absolutamente confusas, o que, obviamente, não nos interessa para fins de concurso público. Assim, importa analisar o assunto de forma objetiva, tendo em conta o pretendido: acertar as questões na prova! Se o prejudicado, efetivamente, é o responsável integralmente pelo resultado danoso (culpa exclusiva da vítima), na realidade, não é vítima, mas o próprio responsável, devendo, portanto, arcar com os prejuízos (materiais e morais) causados a si mesmo. A culpa exclusiva do paciente é causa excludente da responsabilidade objetiva do Estado. Vejamos. João, servidor público, vem dirigindo, com cautela, viatura do Estado. Daí, um particular qualquer avança o sinal e se joga contra o carro. Será que o Estado teria o dever de indenizar essa “vítima”? Por razões óbvias, NÃO, em razão da culpa exclusiva do prejudicado quanto ao resultado danoso observado. DETALHE: a jurisprudência dos Tribunais Superiores admite a pesquisa em torno da culpa da vítima para abrandar, ou mesmo excluir, o dever de o Estado promover a indenização do prejudicado, no caso de culpa exclusiva deste. Assim, se há culpa parcial da vítima, isso reduzirá proporcionalmente o quantum devido pelo Estado, é aquilo que a doutrina chama de culpa concorrente. Por exemplo: o STJ reconheceu culpa concorrente entre empresa ferroviária e a vítima, esta atropelada na linha férrea depois de utilizar passagem clandestina aberta no muro. Portanto, fica nítido o erro recíproco: a vítima porque ciente do ato ilícito cometido; a empresa porque não conservou o muro e sequer fiscalizou o trânsito de pedestres em área proibida. Esse exemplo só faz esclarecer que a existência de concausas (duas ou mais causas), que contribuam para o evento danoso, não afasta, necessariamente, a responsabilidade objetiva do Estado. Fixação (2009/FCC – PGE-SP – Procurador) Em matéria de responsabilidade civil do Estado, a) o Estado não é objetivamente responsável pelos danos causados por ato de funcionário de fato, irregularmente investido no exercício de função pública. 2 Letra E. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 44 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 b) o Estado não pode ser responsabilizado, nem diretamente, nem em caráter subsidiário, pelos danos causados por entidade autárquica a ele vinculada. c) a culpa exclusiva da vítima é causa excludente da responsabilidade do Estado ou, na visão de parte da doutrina, é hipótese que impede a formação do nexo causal entre o dano e a conduta do agente público. d) a empresa indevidamente excluída de certame licitatório pode ser indenizada a título de lucros cessantes pelos valores que lhe seriam devidos se tivesse celebrado o contrato com a Administração. e) a responsabilidade objetiva do Estado pelo só fato da obra pública não elide o direito de regresso contra o empreiteiro.3 É causa excludente, total ou parcial, da responsabilidade objetiva do Estado: a) dolo do agente. b) culpa do serviço. c) culpa da vítima. d) força maior ou caso fortuito. e) teoria da imprevisão.4 A Constituição Federal prevê que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Sobre o princípio da responsabilidade civil objetiva do poder público, é correto afirmar que a) se reveste de caráter absoluto, vez que não admite o abrandamento ou a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado. b) conforme decidiu o Superior Tribunal de Justiça, nem a força maior exclui a responsabilidade civil do Estado. c) havendo culpa exclusiva da vítima, não ficará excluída a responsabilidade do Estado, vez que a culpa é objetiva. d) se a culpa for concorrente, a responsabilidade civil do Estado deverá ser mitigada, repartindo-se o quanto da indenização. e) a indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, exceto os danos emergentes e lucros cessantes.5 Por outro lado, ainda no que se refere a ferrovia, caso ficasse comprovada a culpa exclusiva da vítima, o Estado deixaria de ter o dever de indenizá-la. Nesse sentido, vejam o seguinte trecho de julgado do STJ (REsp 1210064): 5. A despeito de situações fáticas variadas no tocante ao descumprimento do dever de segurança e vigilância contínua das vias 3 4 5 Gabarito: letra C. Gabarito: letra C. Letra D. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 45 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 férreas, a responsabilização da concessionária é uma constante, passível de ser elidida tão somente quando cabalmente comprovada a culpa exclusiva da vítima. Para os fins da sistemática prevista no art. 543-C do CPC, citam-se algumas situações: (i) existência de cercas ao longo da via, mas caracterizadas pela sua vulnerabilidade, insuscetíveis de impedir a abertura de passagens clandestinas, ainda quando existente passarela nas imediações do local do sinistro; (ii) a própria inexistência de cercadura ao longo de toda a ferrovia; (iii) a falta de vigilância constante e de manutenção da incolumidade dos muros destinados à vedação do acesso à linha férrea pelos pedestres; (iv) a ausência parcial ou total de sinalização adequada a indicar o perigo representado pelo tráfego das composições. 6. No caso sob exame, a instância ordinária, com ampla cognição fático-probatória, consignou a culpa exclusiva da vítima, a qual encontrava-se deitada nos trilhos do trem, logo após uma curva, momento em que foi avistada pelo maquinista que, em vão, tentou frear para evitar o sinistro. Insta ressaltar que a recorrente fundou seu pedido na imperícia do maquinista, que foi afastada pelo Juízo singular, e na responsabilidade objetiva da concessionária pela culpa de seu preposto. Incidência da Súmula 7 do STJ. Notem que, no caso logo acima, não haveria razão para se imputar responsabilidade à concessionária, dado que a vítima é única causadora de seu prejuízo, incidindo-se, portanto, na culpa exclusiva da vítima. Por isso, não há por que se cogitar de responsabilidade da concessionária. Ainda entre as excludentes da responsabilidade civil do Estado, há o caso fortuito, definido por alguns doutrinadores como um decorrente da manifestação da vontade humana. Outros, no entanto, afirmam que a força maior é que seria ato humano. Há, ainda, aqueles que afirmam ser o caso fortuito ou a força maior, conforme o caso, evento da natureza. Enfim, a doutrina não chega à conclusão precisa quanto a um e outro. Não é o presente curso o local ideal para essas discussões doutrinárias. A intenção não é debater temas do direito, mas só marcar a “bolinha” no local correto. Então, juntos, vamos aprender o que deve ser marcado nas provas, tendo em conta a posição doutrinária majoritária. Normalmente, a banca tem se utilizado da literatura da autora Maria Sylvia Di Pietro. Para a referida autora, força maior é acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como catástrofes naturais. Exemplos: uma tempestade, um terremoto, raios, “tsunamis” etc. Não sendo atribuível à Administração, não pode incidir a responsabilidade civil do Estado, pois não há nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração. A Professora ilustra o caso fortuito como a situação em que o dano decorre de ato humano. Indica, ainda, que se houve falha da Administração (omissão desta), não ocorre a mesma exclusão prevista para Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 46 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 a força maior. Tem toda razão a autora, mas façamos algumas observações, tendo em conta, agora, outro doutrinador de peso: José dos Santos Carvalho Filho, que, de modo recente, vem sendo bastante utilizado por todas as Bancas examinadoras. Para este último autor, tanto o caso fortuito como a força maior constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração. Daí, entende desnecessária essa “bifurcação” entre eventos, naturais ou humanos, que são imprevisíveis e que rompem a necessária causalidade entre a ação do Estado e o dano causado. Rompido o nexo causal, não há que se falar em indenização. Muito bem, tanto o caso fortuito quanto a força maior podem levar à exclusão da responsabilidade civil do Estado. Mas se deve alertar para uma situação. É preciso, na prova, analisar com atenção as variáveis lançadas pelo examinador, para chegarmos à conclusão se o Estado responderá ou não por prejuízos causados no caso de eventos naturais ou decorrentes da manifestação da vontade humana. Vejamos com exemplos. Inundação em uma cidade. Destruição de objetos, perda de patrimônio, etc. De regra, não responde o Estado por tais prejuízos. Mas se este não tiver feito a adequada manutenção na rede de escoamento de águas? Responderá, claro, mas de forma subjetiva, em razão da omissão na prestação dos serviços, não em razão do evento natural em si. É isso mesmo: NA OMISSÃO DO ESTADO, A RESPONSABILIDADE DESTE PASSA A SER DO TIPO SUBJETIVA, OU SEJA, BASEADA NA NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE CULPA ATRIBUÍVEL À OMISSÃO ESTATAL. Fixação Quanto à responsabilidade civil do Estado é correto afirmar, exceto: a) a responsabilidade objetiva foi introduzida, no Brasil, pelo Código Civil b) a culpa da vítima exclui ou atenua a responsabilidade objetiva c) a responsabilidade objetiva pressupõe que o agente público causador do dano esteja agindo nessa qualidade d) a ação regressiva somente ocorrerá se presentes os elementos do dolo ou culpa do servidor e) prevalece, entre nós, a irresponsabilidade por dano decorrente de ato legislativo6 (2002/Esaf – Oficial de Chancelaria/MRE) A responsabilidade civil do Estado não inclui a obrigação de ele reparar danos causados a terceiros por seus agentes nessas condições, nos casos de 6 Gabarito: letra A. Como vimos, foi com a CF, de 1946, que a responsabilidade civil objetiva do Estado foi inaugurada. O atual CC, de 2002, também é expresso quanto à responsabilidade objetiva do Estado, no entanto, está aquém do que determina o texto constitucional, por não fazer referência, expressa, às prestadoras de serviços públicos. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 47 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 a) atos de gestão. b) atos de império. c) culpa do paciente. d) culpa do agente. e) defeito em obra pública.7 (2011/FCC – TRE-PE – Técnico Judiciário) José, preso provisório, atualmente detido em uma Cadeia Pública na cidade de Recife mata a golpes de arma branca um de seus oito companheiros de cela. Neste caso, o Estado de Pernambuco, em ação civil indenizatória movida pela viúva do falecido detento, a) será responsabilizado com fundamento na responsabilidade subjetiva do Estado. b) será responsabilizado apenas se houver comprovação da omissão dolosa dos agentes carcerários. c) não será responsabilizado, uma vez que o dano foi causado por pessoa física que não faz parte dos quadros funcionais do Estado. d) não será responsabilizado, na medida em que inexiste prova do nexo de causalidade entre a ação estatal e o evento danoso. e) será responsabilizado, independentemente da comprovação de sua culpa, com base na responsabilidade objetiva do Estado.8 (2010/FCC - TRF/4ª - Especialidade Execução de Mandados) Tendo ocorrido uma enchente causada por chuvas, com danos a moradores locais, foi comprovado que os serviços prestados pela Administração municipal foram ineficientes, além do que os bueiros de escoamento das águas estavam entupidos e sujos, principalmente pelo depósito acumulado de terra e argila. Nessa caso, a Administração (A) não será responsável face à culpa exclusiva dos moradores por eventual depósito de lixo no local. (B) responderá pelos danos causados por culpa objetiva concorrente. (C) não será responsável porque o fato não ocorreu pela conduta de seus agentes. (D) deverá indenizar os moradores por força da responsabilidade objetiva. (E) responderá pelos danos causados face à responsabilidade subjetiva. 9 (2010/FCC – TCE/RO – Procurador) O Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros por seus agentes. Isto significa 7 Gabarito: letra C. O ideal é que o quesito fizesse referência expressa à culpa exclusiva. Afinal, em havendo culpa concorrente, não haverá exclusão da responsabilidade, apenas atenuação. 8 Gabarito – Alternativa E. Nestes casos, o STF vem reconhecendo a responsabilidade objetiva (omissão específica). 9 Gabarito: letra E. Particularmente, entendemos que a questão poderia ter sido melhor construída. O examinador entendeu que houve omissão genérica (chuvas). Na doutrina, há grande divergência doutrinária sobre o tema, porém, tratando-se de omissão específica, haveria a incidência da responsabilidade objetiva e não subjetiva, como apontado pela ilustre organizadora. Mas, como dito, entendeu-se haver omissão genérica do Estado e responsabilidade civil SUBJETIVA, portanto. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 48 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (A) afirmar que responde sempre que verificada a ocorrência de danos, prescindindo da demonstração de nexo causal ou de culpa do servidor. (B) dizer que se considera presumida a culpa do agente público envolvido, passível de demonstração, no entanto, da ocorrência de pelo menos uma das excludentes de responsabilidade, como culpa exclusiva da vítima. (C) dizer que mesmo nos casos de excludentes de responsabilidade o Estado responde integralmente pelos danos materiais potenciais. (D) afirmar que a responsabilização do Estado não depende da demonstração da conduta culposa ou de nexo causal, mesmo em casos de ato lícito. (E) dizer que o Estado responde sempre e por qualquer ato de seus agentes, sejam atos comissivos lícitos ou ilícitos.10 (2010/FCC – TRT/8R – Analista/Judiciária) Um motorista dirigindo em uma estrada estadual cai com o veículo em um buraco próximo a uma obra de recapeamento do asfalto, do que resulta danos de grande monta no veículo e lesões graves no motorista. O acidente ocorreu por deficiência de sinalização, que era de responsabilidade de funcionário do Estado, responsável pela obra. Nesse caso, (A) o Estado responde pelos danos causados ao veículo, mas não pelas lesões corporais suportadas pela vítima. (B) a vítima pode acionar judicialmente o Estado para reparação dos danos porque ele responde, objetivamente, pelos atos dos seus agentes. (C) a vítima não pode acionar o Estado porque está evidente a culpa do agente, que é quem deve ser acionado. (D) se o Estado for acionado e pagar os danos, ele não pode processar o agente que deu causa ao acidente porque este estava no cumprimento do seu dever. (E) não cabe ação para reparação dos danos porque a estrada estava sendo recapeada e o motorista deveria tomar cuidado, mesmo sem existência de sinalização adequada. 11 Registre-se que, na omissão estatal, não há necessidade de “individuação” da culpa, ou seja, não é necessário que o prejudicado aponte foi esse ‘cara’ aqui que me causou o prejuízo, em razão de sua omissão! Basta que o prejudicado comprove omissão culposa estatal, sem importar, a princípio, quem foi o agente omisso. Depois, mais à frente, é que importará ao Estado identificar quem é o responsável pela omissão, para que se possa apurar as devidas responsabilidades. Isso ocorrerá mediante uma ação específica, cabível, quando for o caso: a regressiva. Em uma greve de servidores públicos, fato não imputável ao Estado, mas decorrente, da vontade humana, tem que se analisar, da mesma forma, em que medida caberia ao Estado tomar providências para evitar eventuais prejuízos à sociedade em geral. Deve-se verificar, mais uma vez, se o Estado foi omisso. Não adotando as medidas necessárias, acabará sendo responsabilizado, ao menos 10 11 Gabarito: letra B. Gabarito: letra B. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 49 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 parcialmente. No que diz respeito ao fato exclusivo de terceiros, a posição prevalecente é de corresponder também a excludente da responsabilidade civil da Administração Pública. É o que ocorre, por exemplo, em assaltos nos ônibus. Se não ficar caracterizada a omissão do prestador do serviço público (que não precisa ser, necessariamente, o Estado), não há que se falar em indenização de incumbência deste. Nesse caso, o próprio prestador é também prejudicado pelo infortúnio deste evento tão comum nos dias atuais. Apesar de cada vez mais e mais pessoas levantarem voz contra essa tese (de que o prestador não responderia por assaltos realizados em coletivos), é a posição que vale para fins de concurso público. Todavia, deve-se analisar se houve omissão por parte do Estado (ou do prestador do serviço público) quanto a providências de sua incumbência para evitar o prejuízo. Caso fique caracterizada a omissão culposa, há direito de indenização por parte do prejudicado. Já ouviram falar das reações multitudinárias (das multidões)? Vejamos um exemplo para analisarmos se podem ou não provocar a responsabilidade do Estado. Em determinado domingo, houve o jogo entre dois grandes times (Bahia X Vitória, ops...Bahia X Flamengo), sendo que o Estado não disponibilizou no local qualquer contingente policial. Nesse caso, em havendo tumulto pós-jogo, em razão da derrota do São Paulo, com prejuízos a particulares, o Estado poderá (deverá) ser responsabilizado, não sendo o caso de contar a seu favor com a excludente caso fortuito. Um segundo exemplo. A polícia militar foi convocada para evitar o arrombamento, a depredação, de estabelecimentos comerciais em Madureira (Rio de Janeiro), evitar o vulgo “rapa”. Houve o deslocamento de mil homens, contudo, cinquenta mil pessoas participavam do arrastão. Nesse caso, não se configura responsabilidade do Estado, afinal restou configurado o caso fortuito, pois imprevisível e incontrolável a reação multitudinária. Pode-se dizer que TODAS as causas de exclusão de responsabilidade civil do Estado têm um ponto comum: afastam o necessário nexo causal entre a ação do Estado e o prejuízo sofrido por alguém. Sem o “link” (nexo de causalidade) entre a ação do Estado e prejuízo causado, não há que se falar em indenização (total ou parcialmente) a ser feita ao prejudicado. Ficamos assim. São excludentes da responsabilidade civil objetiva do Estado: a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro, caso fortuito ou de força maior. Fixação Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 50 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (2010/FCC – TRE/AL – Analista Judiciário-Administrativa) A responsabilidade objetiva do Estado (A) existe em qualquer hipótese de dano, inclusive decorrente de força maior e caso fortuito. (B) implica reparação do dano mesmo que a lesão decorra de culpa exclusiva da vítima. (C) resta caracterizada desde que presentes o fato administrativo, o dano e o nexo causal. (D) somente se caracteriza se o agente público agiu com dolo ou culpa. (E) não impede a ação regressiva contra o agente responsável pelo dano, qualquer que tenha sido a conduta deste.12 (2009/FCC – PGERJ – Cargo 6) Um cidadão, caminhando por uma rua, é atingido por um raio e morre. A prova técnica evidencia que não houve conduta comissiva nem omissiva do Estado, que contribuísse para esse evento. Neste caso, (A) o Estado deve indenizar a família da vítima porque é evidente o nexo causal existente entre a queda do raio e a morte da vítima. (B) não estão presentes os pressupostos da responsabilidade civil do Estado. (C) a responsabilidade do Estado é objetiva e ele sempre responde pelos danos, independentemente de dolo ou culpa do agente. (D) caracteriza-se a responsabilidade subjetiva, cabendo a quem aciona o Estado a prova de sua culpa, comissiva ou omissiva. (E) o Estado não responde porque só se caracteriza sua responsabilidade na prática de ato ilícito. 13 (FGV/2008 - TJ-PA - Juiz) Analise as afirmativas a seguir: I. Apesar de a Constituição Federal ditar que “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”, a regra é a irresponsabilização do Estado por atos de jurisdição. II. A Constituição Federal de 1988 adotou a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, teoria que se fundamenta no risco administrativo e que isenta o lesado de provar a culpa do agente estatal, bastando que este aponte o nexo causal entre o fato administrativo e o dano. III. A Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado não prevê excludentes, por isso só se aplica às condutas ilícitas do Estado. Assinale: (A) se nenhuma afirmativa estiver correta. (B) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas. (C) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas. 12 13 Letra C. Letra B. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 51 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 (D) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas. (E) se todas as afirmativas estiverem corretas. 14 Bom, como último desafio da aula de hoje, uma questãozinha bem complicada. Fixação (2010/CESPE/CEF/Advogado) Com relação às teorias responsabilidade civil do Estado, assinale a opção correta. acerca da A No caso de danos causados por rebelião em presídio, que resulte na morte de detento, o STJ possui entendimento pacificado de que a responsabilidade do Estado somente ocorrerá na hipótese de restar demonstrada a culpa (ou dolo) do agente público responsável pela guarda. B A teoria do risco integral somente é prevista pelo ordenamento constitucional brasileiro na hipótese de dano nuclear, caso em que o poder público será obrigado a ressarcir os danos causados, ainda que o culpado seja o próprio particular. C Segundo a jurisprudência atual do STF, o art. 37, § 6.º, da Constituição Federal de 1988 (CF) deve ser interpretado no sentido de definir que a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva somente em relação aos usuários do serviço, não se estendendo tal entendimento para os não usuários. D Segundo a jurisprudência majoritária do STJ, nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado, é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente responsável pelo ato lesivo, até mesmo para que o poder público possa exercer o direito de regresso. E Na hipótese de falha do serviço público prestado pelo Estado, é desnecessária a comprovação do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. Comentários: Essa é a típica questão a se resolver por eliminação. Vejamos. Na letra A, sabe-se a que a jurisprudência do STJ é de que a responsabilidade do Estado pela morte de presidiário em instituição prisional é objetiva, independendo de comprovação de culpa ou dolo por parte daqueles que pretendem a reparação. Na Letra C se tratou 14 Letra B. O erro do item III é que, na teoria do risco administrativo, há situações que autorizam a exclusão da responsabilidade civil do Estado. Bom, pessoal, por hoje, tá bom! Um abraço e bons estudos! Cyonil Borges. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 52 Curso Teórico de Direito Administrativo para a TRT-GO Profº Cyonil Borges – aula 08 de entendimento do STF que vem se assentando no sentido OPOSTO ao que menciona o item: a responsabilidade do prestador de serviço público é OBJETIVA tanto em relação aos usuários, quanto em relação aos não usuários do serviço. Na Letra D, como dito no trecho em que se tratou da denunciação à lide, para o STJ o uso de tal instituto é facultativo por parte do poder público. Na letra E, é desnecessária a comprovação de culpa atribuível ao prestador do serviço, mas não o nexo de causalidade entre a conduta (omissiva ou comissiva) e o dano causado a terceiro. Pois bem. Por eliminação, chegamos ao gabarito da questão – letra B. Por mais que haja divergências doutrinárias acerca do risco integral, há quem da doutrina o defenda, no caso de acidente nuclear. Bem por isso, como a prova é de múltipla escolha, deve ser assinalado tal gabarito como correto. Acostume-se... Por vezes é necessário marcar o que há de “menos pior”. Gabarito: alternativa B. Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 53