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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS.
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS.
DIREITO CONSTITUCIONAL II
UNIDADE V - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Noções e Princípios Constitucionais.
Professora MS Isabel Duarte Valverde
1. O Termo "Administração" – "administrar significa não só prestar serviço
ou executa-lo, mas também, dirigir, governar, exercer a vontade com o
objetivo de obter um resultado útil". (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
apud Sylvia Di Pietro)
2. A expressão administração pública.
Sentido subjetivo, formal ou orgânico: conjunto de entes que exercem a
atividade administrativa;
Sentido objetivo, material ou funcional: natureza da atividade exercida
(função administrativa);
Sentido amplo = órgãos que exercem o poder político (órgãos
constitucionais);
Sentido estrito = órgãos administrativos.
Administração = Poder Público
administração = atividade administrativa
3. Administração Pública e Governo: Funções do Estado: legislativa,
administrativa, judiciária.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além de suas funções
principais, exercem também funções administrativas, pois a estrutura que os
mantém e permite o exercício de suas funções típicas é mantida pelo
patrimônio da sociedade.
O poder do Estado é uno e, dessa forma, governo em sentido amplo é o
conjunto de funções do Estado representadas pelos órgãos representativos do
poder estatal. Entretanto, Governo em sentido estrito é considerado como o
conjunto de funções típicas atribuídas ao Poder Executivo. E, para o
exercício dessas funções, todo um aparelhamento é criado. Esse
aparelhamento é a Administração Pública.
4 Princípios Constitucionais que regem a Administração Pública (caput do
artigo 37 da Constituição Federal de 1988:
Legalidade: a Administração Pública presa aos mandamentos da lei em todas
as suas atividades, sob pena de invalidação do ato praticado;
Impessoalidade: a atividade administrativa deve ser destinada a todos os
administrados, sem determinação de pessoa ou qualquer discriminação;
Moralidade: a Administração deve obedecer não só à lei, mas também à moral,
pois nem tudo que é legal é honesto (bom administrador, que leva em conta o
que for melhor e mais útil ao interesse público);
Publicidade: os atos administrativos devem ser divulgados, devem ser
públicos expressando a transparência da atividade administrativa e
possibilitando o controle pela sociedade. Com exceção dos atos legalmente e
justificadamente sigilosos. A publicação deve ser em órgão oficial para
alcançar os efeitos desejados;
Eficiência: "dever de boa administração". O princípio impõe que o serviço
público deve ser realizado com rapidez, perfeição e rendimento. Com a EC n.
19/98 o princípio ganhou status constitucional;
5. Administração Pública no sentido objetivo: "administração Pública é a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico
de direito público, para a consecução dos interesses coletivos". (Di
Pietro)
5.1) Funções:
a) fomento: subvenções, financiamento, favores fiscais, desapropriações;
b) a polícia administrativa: toda atividade de execução das restrições
impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do
interesse coletivo (limitações administrativas);
c) serviço público: atividades executadas pela Administração (direta ou
indireta) visando à necessidade coletiva, sob regime jurídico
predominantemente público;
d) intervenções: regulamentação e fiscalização da atividade econômica de
natureza privada, assim como a atuação direita do Estado no domínio
econômico por meio das empresas estatais.
6. Administração Pública em sentido subjetivo: "conjunto de pessoas
jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da função administrativa do
Estado". (Di Pietro)
Compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os
órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios). Essas entidades e seus órgãos compõem a
Administração Direta do Estado brasileiro.
Também fazem parte da Administração Pública as entidades criadas
pelas unidades federativas para a execução da atividade administrativa:
autarquias, fundações, paraestatais. Essas entidades compõem a
Administração Indireta do Estado brasileiro.
7. Administração Pública Direta: (Dec-lei 200/67). A Administração Direta é
o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa das entidades
estatais. A Administração Pública Direta é a efetivada imediatamente pelas
entidades estatais, através de seus próprios órgãos.
7.1) Entidades estatais: "são pessoas jurídicas de Direito Público que
integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e
administrativos". (Hely Lopes Meirelles)
As entidades estatais na organização do Estado brasileiro estão
determinadas pela Constituição Federal de 1988, no caput do artigo 18: "A
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição".
7.2) Os Órgãos Públicos: "são centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é
imputada à pessoa jurídica a que pertencem". (Hely Lopes Meirelles)
Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica. Não há entre a
entidade e seus órgãos relação de representação ou de mandato, mas sim de
imputação. A atividade dos órgãos identifica-se e confunde-se com a da
pessoa jurídica a qual pertencem.
Todavia, a capacidade processual de certos órgãos públicos para a defesa
de suas prerrogativas funcionais está atualmente pacificada na doutrina e
jurisprudência. Mas, essa capacidade processual só é encontrada nos órgãos
independentes e nos autônomos, pois os órgãos superiores e os subalternos,
em razão de sua hierarquização não podem demandar em juízo com outros
órgãos, visto que, seus conflitos de atribuições são resolvidos
administrativamente pelas chefias a que estão subordinados.
O Código de Defesa do Consumidor (artigo 83, III) confere
legitimidade a órgãos da Administração Pública para a defesa do consumidor.
7.3) Agentes Públicos: "São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva
ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal" (Hely Lopes
Meirelles: 2006).
Órgão publico -> cargo -> função -> agente
a) cargo: lugar criado no órgão para ser preenchido (provido) por um
agente. "O cargo [e lotado no órgão e o agente e investido no cargo]." Os
órgãos, as funções e os cargos são criações da lei; o agente e a pessoa
humana;
b) função: e o encargo atribuído ao órgão, cargo e agente. Toda função e
atribuída e delimitada por norma legal e essa atribuição e delimitação
funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do agente.
Obs.: todo cargo tem função, mas nem toda função possui um cargo.
7.3.1) Classificação dos agentes públicos:
a) agentes políticos: são as pessoas que compõem o Governo nos seus
primeiros escalões, com investidura em cargos, funções, mandatos ou
comissões, por nomeação, eleição, designação, ou delegação para o exercício
de atribuições determinadas pela Constituição.
Os agentes políticos possuem plena liberdade funcional, desempenhando suas
atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias designadas no
texto constitucional ou em leis especiais. Exercem funções governamentais,
judiciais e quase-judiciais.
"Os agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à
independência dos juizes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo
de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que
tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder."
São os Chefes do Executivo e seus auxiliares, os membros das Corporações
Legislativas, os membros o Poder Judiciário, is membros do Ministério
Publico, os membros dos Tribunais de Contas, os representantes diplomáticos
e outras autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de
atribuições governamentais, judiciais e quase-judiciais.
b) agentes administrativos: "são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou
as suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais,
sujeitos a hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela
entidade estatal a que servem".
Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado e nem o
representam; não exercem atribuições políticas ou governamentais; são
servidores públicos, com maior ou menor hierarquia.
Nessa categoria se incluem os dirigentes de empresas estatais, como
representantes da Administração indireta do Estado, os quais, nomeados ou
eleitos, passam a ter vinculação funcional com órgãos públicos da
Administração direta, controladores da entidade.
Os agentes administrativos estão sujeitos ao regime da entidade a que
servem e as normas especificas do órgão em que trabalham, e, para efeitos
criminais, são considerados funcionários públicos (artigo 327, CP).
As modalidades de agentes administrativos admitidos na CF./88 são:
servidores públicos concursados (art. 37, II, b); servidores públicos
exercentes de cargos ou empregos em comissão titulares de cargo ou emprego
publico (art. 37, V), servidores temporários, contratados por tempo
determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse
publico (art. 37, IX).
c) agentes honoríficos: "são cidadãos convocados, designados ou nomeados
para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado." (Hely
Lopes Meirelles: 2006, p.80).
Os agentes honoríficos não são servidores públicos, mas temporariamente
exercem uma função publica, podendo receber pro labore pela função prestada
e contar o período de trabalho como de serviço publico.
Sobre esses agentes não incidem as proibições constitucionais do artigo 37,
incisos XVI e XVII.
O serviço prestado pelo agente honorifico não gera vinculo empregatício,
obrigações trabalhista ou previdenciárias. "E a atividade não remunerada
prestada por pessoa física a entidade publica de qualquer natureza ou
instituição privada sem fins lucrativos com objetivos cívicos, culturais,
educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social." (Lei
9608, de 18/02/98 – serviço voluntário).
Conforme a lei, as despesas autorizadas pela entidade a que foi prestado o
serviço poderão ser ressarcidas, desde que, devidamente comprovadas.
Todavia, para fins penais, os agentes honoríficos são equiparados a
funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da
função (art. 327, CP).
d) agentes delegados: "são particulares que recebem a incumbência da
execução de determinada atividade, obra ou serviço publico e o realizam em
nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob
a permanente fiscalização do delegante." (Hely Lopes Meirelles: 2006,
p.80).
Como exemplo: os concessionários e permissionários de obras e serviços
públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não estatais, os
leiloeiros, os tradutores e interpretes públicos.
Esses agentes devem responder civil e criminalmente sob as mesmas normas da
Administração Publica de que são delegados (responsabilidade objetiva –
art. 37, parágrafo sexto, CF./88), quando, no exercício de suas atividades,
lesam direito de terceiros.
A Lei 1533/51, em seu art. primeiro, parágrafo primeiro (Lei de Mandado de
Segurança) considera esses agentes como "autoridade", para fins de
impetração da medida processual.
O Estado tem responsabilidade subsidiaria (responsabilidade supletiva e
não, solidária) quanto à conduta dos agentes delegados, desde que se
comprove a insolvência destes.
Nenhuma responsabilidade terá o delegante pelos atos negociais do delegado
para a execução da obra ou do serviço, pois "quem com o agente delegado
contrata, o faz em termos particulares, sem qualquer vinculação com o Poder
Publico delegante".
e) agentes credenciados: "são os que recebem a incumbência da Administração
para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade
especifica, mediante remuneração do Poder Publico credenciante". Ex.: os
hospitais da rede particular que prestam serviços à coletividade sob
credenciamento do Poder Publico.
8. Administração Pública Indireta:
A administração é constituída também de serviços atribuídos a pessoas
jurídicas diversas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essas
entidades compõem a Administração Indireta. São vinculadas a um Ministério,
mas são autônomas administrativa e financeiramente.
A Administração Pública Indireta é efetivada de forma mediata através
de entidades a ela vinculadas: Autarquias; Fundações (públicas e privadas)
mantidas pelo Poder Público; Entidades Governamentais (ou Paraestatais):
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista; Consórcios Públicos
(constituídos como associações públicas).
Os serviços públicos podem ser prestados pela Administração de
maneira centralizada e descentralizada. O serviço centralizado é aquele
prestado pelos próprios órgãos da Administração Direta, em seu nome e sob
sua exclusiva responsabilidade. Os serviços descentralizados são aqueles
em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente sua
execução, por outorga (criação de entidades específicas para a prestação do
serviço) ou por delegação ( entrega do serviço aos particulares).
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BIBIIOGRAFIA
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17 ed.
RJ: Lumen Juris. 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. SP: Atlas.
2006
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed. SP:
Malheiros. 2006.
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