Administração Pública

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CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 1 – APRESENTAÇÃO Olá, caro estudante: Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina Administração Pública. Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho da UFMG. Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de maneira concisa e simples. Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em provas de Administração Pública. www.pontodosconcursos.com.br 1 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 2 – PROGRAMA No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula demonstrativa), da seguinte maneira: Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público. Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. www.pontodosconcursos.com.br 2 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão presentes em todo curso de Direito Administrativo. O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente. A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos, paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio. 1. INTRODUÇÃO Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus 26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente. Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na América, alguns anos depois: “Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas, nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o governo não é um bem, é um mal necessário. ...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem, mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril que admiro. ...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157). Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970, www.pontodosconcursos.com.br 3 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las funcionar bem. É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia. De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual ou municipal. Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes executar as leis e realizar os objetivos do Estado. Mas o que é o Estado e o Governo? O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte, ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto, o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa jurídica de direito público internacionalmente reconhecida. Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder executivo. www.pontodosconcursos.com.br 4 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e executá-las. Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser feito. Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os funcionários. Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da Presidência da República. Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios (improbidade administrativa.) A Administração é também uma atividade política, porque não se pode governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há impossibilidade de uma administração estritamente técnica e profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração. Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas das pessoas erradas para compor o Governo. www.pontodosconcursos.com.br 5 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO PRIVADA – DIFERENÇAS Administração é também chamada Gestão, assim como administradores ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado (segundo definição do dicionário Aurélio). Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” (segundo Hely Meirelles). Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão do Estado. Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas limitações. A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietários ou dos acionistas de uma empresa. Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores públicos: 1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma www.pontodosconcursos.com.br 6 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe. 2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são imputados à entidade administrativa em que ele atua. A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ). 3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, o justo e o injusto, o bem e o mal... 4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, XXXIII, CF). 5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à burocracia da AP. A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores ou por critérios de responsabilidade social. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. www.pontodosconcursos.com.br 7 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração pública e privada. A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é, empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo, energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas (todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades. Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos últimos anos. A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população, prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo. A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado. Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que www.pontodosconcursos.com.br 8 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc. No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a que se propõe, porém isso é bastante difícil. Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por professor. Os alunos podem não ter aprendido nada. Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de punição se agirem de forma imprópria. Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração. Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes: As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos. www.pontodosconcursos.com.br 9 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos. No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para compreendermos os limites da Administração Pública. Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não são sinônimos. Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou por recrutamento direto (se for cargo de confiança). Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para empregos. Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida, com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e empregados públicos, participando da administração pública, mas regidos por contratos diferentes. O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em comissão são os cargos de confiança. Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens permanentes ou temporárias) e têm um teto. Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode ser nacional, estadual ou municipal. Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário, www.pontodosconcursos.com.br 10 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por concurso ou nomeação em confiança. 3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu desempenho e só então serão efetivados no cargo. Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser demitidos. Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas, para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar despesas com pessoal. Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc. Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no meio militar, porque coloca em risco a segurança pública. Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis, em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de professor, sempre considerando a compatibilidade de horários. A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço, voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria www.pontodosconcursos.com.br 11 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar conhecidos como Fundos de Pensão. 3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras empresas e usuários de seus serviços Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O próprio governo ignora quantos funcionários tem. Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações. As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão federal, estadual ou municipal ao qual está ligada. As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência. Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio público e sua proteção. www.pontodosconcursos.com.br 12 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública. A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública, por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos. Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os resultados. As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito na prática. Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente. Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou que abusam de sua autoridade no exercício do cargo. 3.3. Contratos de gestão Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar, exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes, treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos com empresas licitadas. Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e www.pontodosconcursos.com.br 13 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de 1988). A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade administrativa, não seguindo os princípios da administração pública, podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito público e privada prestadoras de serviços públicos. É bom lembrar que o agente público pode ser acionado, simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As três responsabilidades são independentes. Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a terceiros por agentes públicos. Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com os desafios da Administração Pública brasileira. Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo. 4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem considerar as características próprias da sociedade brasileira, por inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa história. De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas, pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e desvios. www.pontodosconcursos.com.br 14 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma Administração Pública criada como uma expressão das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer prever tudo, controlar tudo e todos. Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança. Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do nível histórico de tais influências. Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam efeitos mútuos. A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos. A modernização, transformação ou mudança da Administração das empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para superar este passado, marcado por grande decepção de todos os brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de www.pontodosconcursos.com.br 15 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do século XX. Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo bem retribuído com serviços? Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e serviços. A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que eles necessitam ou desejam. Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços prestados e a maior eficiência no uso dos recursos. A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera a Administração no Brasil. Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples e humilde seja tratado como cidadão respeitado. E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.” www.pontodosconcursos.com.br 16 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI Questões de concurso (AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta: a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei, destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade gerar lucro, atuando num mercado competitivo. b) As organizações públicas são criadas pelo poder público, destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem como organizar a realização de atividades públicas. c) As organizações públicas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades anônimas, sociedades limitadas, fundações. d) As organizações privadas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de economia mista, fundações. e) A administração pública se administração e conselho fiscal; e administração direta e indireta. estrutura em conselho a administração privada de em Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder público. (AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a opção correta: a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações da administração pública podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a observância de regulamentos e normas. www.pontodosconcursos.com.br 17 CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI c) As organizações da administração pública se regem por regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração. d) As organizações da administração pública se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. e) São princípios das organizações da administração direta a competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social, exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade. Resposta correta: letra D. Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não proíbe. FONTES DE CONSULTA CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos. Qualitymark, 1992. GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983. TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987. LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982. CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988. ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO. www.pontodosconcursos.com.br 18