Abord Burocratica Da Administração

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João Batista Vieira Bonome Mestrando em Administração Pública com ênfase em Políticas Sociais pela Fundação João Pinheiro. Especialista em Relações de Trabalho e Negociações pelo Instituto de Educação Continuada (IEC) da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). Bacharel em Administração de empresas pela PUC-Minas. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração A partir da década de 1940, as críticas tecidas tanto à Teoria Clássica – pelo seu caráter mecanicista – como à Escola de Relações Humanas – pela sua proposta ingênua – foram capazes de revelar que havia uma lacuna na base teórica da ciência da Administração que fomentasse uma perspectiva abrangente e sólida do processo organizativo, base essa que deveria servir de orientação para as atividades dos administradores. Alguns pesquisadores e estudiosos foram buscar inspiração para o estabelecimento de uma nova teoria da organização nas propostas do economista e sociólogo alemão Max Weber (1864-1920). Advém daí a Teoria da Burocracia. A burocracia pode ser considerada uma forma de organização humana baseada na racionalidade, ou seja, na adequação dos meios aos objetivos pretendidos, tendo em vista garantir o maior grau de eficiência possível no alcance desses objetivos. O conceito de burocracia para Weber é o da organização eficiente por excelência, e, para que essa excelência seja atingida, a burocracia prima em detalhar de maneira antecipada, planejada e em todos os aspectos, como as coisas devem ser realizadas. Nesses termos, o objetivo deste capítulo é mostrar como a burocracia surgiu, quais as suas principais características, suas consequências, seus desdobramentos, bem como apresentar o conceito de disfunção burocrática, que normalmente é confundido com a própria definição de burocracia. Max Weber e as origens da Teoria da Burocracia Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da Burocracia. Foi professor das Universidades de Friburgo e de Heidelberg e ficou famoso pela teoria das estruturas de autoridade. Com a tradução de alguns de seus livros para a língua inglesa, por Talcott Parsons, tomou corpo nos Estados Unidos a Teoria da Burocracia em Administração. Sua obra é realmente muito vasta. Seu principal livro, para o propósito deste estudo, é A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 83 Abordagem burocrática da Administração A origem da burocracia – compreendida como uma forma de organização humana – remonta à Antiguidade, no momento em que o ser humano passou a elaborar e a registrar os primeiros códigos de normatização das relações existentes entre o Estado e a sociedade e entre os cidadãos. Entretanto, o modelo burocrático – tal como existe atualmente, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas logo após o período do Renascimento. Nesse sentido, sublinha Max Weber que o sistema de produção moderno, que é eminentemente racional e capitalista, não se originou das modificações tecnológicas nem mesmo das relações de propriedade, como defendia Karl Marx, mas sim de um novo aparato normativo, social e moral, o qual denominou “ética protestante”: o trabalho árduo e duro, a poupança e o ascetismo que proporcionavam a reaplicação dos volumes de capital excedentes, em vez do gasto e do consumo em elementos materiais e improdutivos, que normalmente perseguem a vaidade e o prestígio. De acordo com Maximiano (2000), Weber identifica alguns fatores primordiais que favoreceram o desenvolvimento da burocracia moderna: O desenvolvimento de uma economia monetária – a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno – apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. A superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de administração – que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização. O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas da administração tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento. 84 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Já no campo específico da Administração a Teoria da Burocracia desenvolveu-se por volta dos anos 1940, em função principalmente dos seguintes aspectos: Tanto a Teoria Clássica quanto a Escola de Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias, mostravam-se frágeis e parciais, não possibilitando uma abordagem global, envolvente e integrada das questões organizacionais. Uma vez que revelaram pontos de vista extremistas e, portanto, incompletos acerca do gerenciamento das empresas, revelou-se desde então a necessidade de uma análise mais completa e ampla, seja a respeito da estrutura, sejam dos participantes da organização. Foi preciso estudar um modelo de organização racional capaz de abranger vários outros elementos envolvidos no gerenciamento empresarial, incluindo o comportamento dos membros participantes, e possível de ser aplicada não somente à fábrica, mas também a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas. As empresas tornaram-se bastante grandes em termos de faturamento, patrimônio, quantidade de trabalhadores, disposição geopolítica e, desse modo, também mais complexas, fato esse que passou a exigir determinados modelos organizacionais com definições mais racionais. Alguns estudiosos verificaram que as grandes corporações dependem em larga escala, para a sua organização, de um sem-número de trabalhadores, cada qual com a sua própria especialidade. Decorre daí que milhares de homens e mulheres devem ser alocados em setores distintos da produção, possuindo níveis hierárquicos também distintos: os engenheiros e administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Cada um deve executar tarefas específicas, precisam ser dirigidos e controlados e, sob esses aspectos, nem a Teoria Clássica tampouco a Escola de Relações Humanas mostraram-se suficientes para dar resposta a essa situação, que, com o passar dos anos, se tornou mais complexa. O reaparecimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. De acordo com essa linha teórica, um homem poderia ser pago para agir e para se comportar de uma maneira preestabelecida, que deveria ser detalhada e minuciosaEste material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 85 Abordagem burocrática da Administração mente explicada, não permitindo, em hipótese alguma, que suas emoções interferissem em seu desempenho. A proposta organizacional da Sociologia da Burocracia sugeriu a adoção de outros elementos que possibilitavam o aumento da eficiência e, por isso, os administradores os aplicaram em suas empresas. Foi a partir daí que surgiu a Teoria da Burocracia na Administração. Características da burocracia Segundo Max Weber, o modelo burocrático possui as seguintes características: Caráter legal das normas e regulamentos A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. É uma organização baseada em um tipo de legislação própria (como a Constituição para o Estado, os estatutos para a empresa privada etc.). É justamente esse formato que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. Essas normas e regulamentos são escritos. São exaustivos porque procuram cobrir todas as áreas/ações da empresa, prever todas as ocorrências e conseguir enquadrá-las em um esquema previamente definido e capaz de regular tudo o que ocorre dentro da empresa. As normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos. A burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos são legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder coercitivo sobre seus subordinados e também os meios capazes de impor a disciplina. As normas e regulamentos são escritos para assegurar a interpretação unívoca e sistemática. Assim, economizam esforços e possibilitam a padronização dentro da organização. Caráter formal das comunicações A burocracia é uma organização ligada por um processo comunicativo eminentemente escrito. Todas as regras, decisões e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos proporcionando comprovação e a 86 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração respectiva documentação. Além disso, como muitas vezes certos tipos de comunicações são feitas reiterada e constantemente, a interpretação unívoca das comunicações fica assegurada, pois a burocracia utiliza-se de rotinas e de formulários para facilitar as comunicações e para rotinizar o preenchimento de sua formalização. Caráter racional e divisão do trabalho A burocracia é uma organização que fundamentalmente se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho obedece a uma racionalidade, ou seja, ela é adequada ao objetivo a ser atingido: a eficiência da organização. Daí o seu aspecto racional. Há uma sistemática divisão do trabalho, do direito e do poder, que estabelece as atribuições de cada um dos participantes, as condições de obrigatoriedade. Cada participante é ocupante de um cargo específico, com funções específicas e específica esfera de competência, atuação e responsabilidade. Cada participante deve saber qual a sua atividade, qual a sua capacidade de comando sobre os outros e, o mais importante, quais são os limites dessa atividade, direito e poder, para não ultrapassar esses limites, não interferir na competência alheia e muito menos prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbências administrativas são bastante diferenciadas e especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. Impessoalidade nas relações A distribuição de atividades acima descrita é feita impessoalmente, isto é, feita em termos de cargos e de funções e não em relação às pessoas envolvidas. Vem daí o caráter impessoal da burocracia. A administração da burocracia é realizada sem considerar os indivíduos como pessoas, mas sim como ocupantes de cargos e de funções. O poder que cada pessoa possui é impessoal e deriva do cargo que ocupa. O mesmo sentido é percebido, pois a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece ao superior, não em consideração a quem ele é, mas ao cargo que ocupa. A burocracia garante a continuidade do cargo ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, as funções e os cargos permanecem. Cada cargo contempla uma área ou setor de competência e de responsabilidade. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 87 Abordagem burocrática da Administração Hierarquia da autoridade A burocracia é uma maneira de organizar que estabelece os cargos de acordo com o princípio da hierarquia, ou seja, cada cargo inferior está sob o controle e a supervisão de um cargo superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Surge daí a necessidade da hierarquia da autoridade para fixar os níveis superiores nos diversos escalões de autoridade. Esses escalões irão proporcionar a estrutura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem e a subordinação, e os graus de autoridade correspondem às mais variadas categorias de participantes, funcionários, classes etc. Todos os cargos estão dispostos em níveis hierárquicos que proporcionam certos privilégios, mas também obrigações, e são estreitamente definidos por meio de regras limitadas e específicas. A autoridade – o poder de controle resultante de uma posição reconhecida – é inerente ao cargo e não ao indivíduo específico que desempenha o papel, por assim dizer, oficial. A distribuição de autoridade nesse tipo de sistema serve para reduzir o atrito em níveis mínimos, por via do contato formal (oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras preestabelecidas e definidas pelas normas da empresa. Desse jeito, o subordinado fica protegido de possíveis ações arbitrárias do seu superior, dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras. Rotinas e procedimentos estandardizados A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para aferir o desempenho de cada ocupante de cargo. Esse ocupante não pode fazer o que quiser, mas o que o modelo burocrático impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam toda conduta desse ocupante, cujas atividades só podem ser realizadas de acordo com as rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas. Toda a estrutura burocrática é projetada intencionalmente de acordo com os princípios da racionalidade: a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que ajustam completamente o funcionário às exigências de seu cargo como também às exigências da empresa: a máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontra sua forma mais clara na Administração Científica, que chegou a um patamar altíssimo de condicionamento e de treinamento. 88 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Todas as atividades de cada cargo eram desempenhadas de acordo com padrões claramente definidos, nos quais cada conjunto de ações estava funcionalmente relacionado com os propósitos da fábrica, segundo uma maneira ideal. Esses padrões facilitavam a avaliação do desempenho de cada um dos participantes. Competência técnica e meritocracia A burocracia é uma organização na qual o processo seletivo é baseado no mérito e no desenvolvimento da competência técnica, e não em vontades pessoais. A admissão, a transferência e até mesmo a promoção dos trabalhadores são baseadas em critérios, válidos para toda a empresa, de avaliação e de classificação, e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios “universais” são racionais e consideram a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo ou função. Daí a necessidade dos exames, dos concursos, de testes e de títulos, seja para admissão, seja para promoção. Especialização da administração A burocracia é uma organização que preconiza a separação entre a propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativo devem ser e estar completamente separados da propriedade dos meios de produção. Isso quer dizer que os administradores em organizações burocráticas não são respectivamente os seus proprietários. O dirigente não precisa ser necessariamente o dono do empreendimento ou mesmo um grande acionista da organização, mas sim um profissional especializado para a sua administração. Com a burocracia emerge um tipo de profissional especializado no gerenciamento de empresas, e daí afasta-se de forma gradual o capitalista da gestão do negócio, diversificando as suas aplicações financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar as tarefas da empresa, não são propriedades dos burocratas – estão acima deles. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua posição ou seu cargo, e sua posição e seu cargo não podem ser apropriados e integrados ao seu patrimônio privado. Essa estrita separação entre as rendas e os bens privados e os públicos é uma característica específica da burocracia, que a distingue dos tipos patrimonial e feudal de administração. Existe um princípio Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 89 Abordagem burocrática da Administração de completa separação entre a propriedade que pertence à organização e a propriedade pessoal do funcionário. Profissionalização dos participantes A burocracia é uma organização caracterizada pela profissionalização dos seus participantes. Cada funcionário de uma burocracia pode ser considerado como um profissional, por diversas razões: Ele é um especialista – cada funcionário especializa-se nas atividades do seu respectivo cargo. Essa especialização irá variar conforme o nível hierárquico onde está situado. Mas há algumas distinções claras, pois enquanto aqueles que ocupam posições no topo da empresa são mais generalistas, à medida que se “desce” nos níveis hierárquicos, aqueles que ocupam posições mais baixas vão se tornando gradativamente mais especialistas. É um assalariado – os trabalhadores de uma burocracia recebem salários correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o salário e, é claro, o poder. Os funcionários devem ser recompensados exclusivamente por salários e não devem receber pagamentos dos consumidores/clientes, para preservarem a orientação da empresa, bem como suas normas e regulamentos. O trabalho na burocracia representa, geralmente, a principal ou única fonte de renda do trabalhador. É ocupante de cargo – o funcionário da burocracia ocupa um cargo e esse é a sua principal atividade dentro da empresa, fato que toma todo o seu tempo. Ele não ocupa um cargo por vaidade ou por honraria, mas sim porque esse é o seu meio de vida. É nomeado por um superior hierárquico – o funcionário é um profissional que foi selecionado e, portanto, escolhido por sua competência e capacidade, e assim será nomeado, assalariado, promovido ou mesmo demitido da empresa pelo seu superior hierárquico. O superior hierárquico tem completa e total autoridade sobre seus subordinados. É o superior que toma decisões a respeito de seus subordinados. 90 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Possui um mandato por tempo indeterminado – quando um funcionário ocupa um cargo em uma burocracia, o tempo de permanência nesse cargo não pode ser definido e determinado. Isso não quer dizer que o cargo seja vitalício, mas sim que não há norma ou regra capaz de determinar previamente o tempo de permanência de um funcionário, tanto no cargo quanto na empresa. Segue uma carreira dentro da empresa – à medida que um funcionário mostra seu mérito, sua capacidade e sua competência, ele poderá ser promovido para outros cargos de níveis superiores. O burocrata é recompensado por meio de uma sistemática promoção, através de uma carreira dentro da organização. O funcionário é um profissional que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida. Não possui a propriedade dos meios de produção e administração – o administrador gerencia a empresa em nome de seus proprietários, enquanto o funcionário, para trabalhar, precisa de máquinas e de equipamentos fornecidos pela empresa. Uma vez que essas máquinas e esses equipamentos se tornam sofisticados pela tecnologia empregada e, portanto, mais caros, somente as grandes corporações passam a ter condições financeiras para adquiri-los. É por isso que as empresas assumem gradativamente o monopólio dos meios de produção. O administrador gerencia a empresa, mas não é o proprietário dos meios de produção. O funcionário utiliza as máquinas e equipamentos, mas não é o seu proprietário. É fiel ao cargo e se identifica com os objetivos da empresa – o funcionário burocrata defende os interesses respectivos de seu cargo e da sua empresa, em detrimento dos demais interesses envolvidos. O administrador profissional busca controlar completamente as burocracias, pelos seguintes motivos: o aumento do número de acionistas das grandes organizações ocasiona a dispersão e a fragmentação da propriedade das ações; aqueles proprietários que, em função de seus recursos financeiros abundantes, controlavam somente uma empresa, concentrando nela toda a sua riqueza, passaram a distribuir o risco do seu investimento em várias outras empresas. Decorre daí que, na atualidade, o controle acionário ficou subdividido e diminuído com o crescimento do número de acionistas; Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 91 Abordagem burocrática da Administração os administradores profissionais, através de sua carreira dentro da organização, chegam a posições de comando e de controle, sem possuírem a propriedade da coisa comandada e controlada. Assim, um administrador pode ter mais poder sobre a empresa do que um grande acionista. Completa previsibilidade do funcionamento A consequência desejada da burocracia é a total previsibilidade do comportamento dos seus funcionários. No modelo proposto por Weber, todos os funcionários se comportam de acordo com as normas e regulamentos da empresa, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Tudo em uma burocracia é estabelecido para prever antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar a realização das tarefas, para que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada. Aparentemente, Weber não previu nenhuma distinção no comportamento das pessoas em uma empresa. Muito pelo contrário, a burocracia assenta-se em uma visão mais padronizada do comportamento humano. Max Weber sequer considerava a organização informal. Na verdade, a organização informal não era prevista por Weber, ou seja, não estava considerada nas consequências desejadas das organizações. A organização informal é considerada como um elemento de imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema social racional puro de Weber pressupunha que as reações e o comportamento humano eram previsíveis, uma vez que tudo estava sob o controle das normas racionais e legais, escritas exaustivamente. A organização informal pode ser tomada como sendo uma derivação direta do sistema burocrático, como uma consequência da impossibilidade prática de padronizar por completo o comportamento humano nas organizações. Vantagens da burocracia Weber apontou várias razões que explicavam o avanço da burocracia sobre as demais formas de associação. Segundo esse autor, a comparação dos mecanismos burocráticos com outras organizações que não fossem do tipo empresarial era o mesmo que a comparação de uma produção mecanizada com outros modos não mecânicos de produção. Exposto dessa maneira, para Weber, as vantagens da burocracia são: 92 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos. Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la. Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorecem a padronização, redução de custos e de erros, pois os procedimentos são definidos por escrito. Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado. Além disso, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica. Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são os limites entre suas responsabilidades e as dos outros. Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias. Subordinação dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma estrita e bem conhecida, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem o nível mais baixo. Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas, sendo que grande número de casos similares são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais, elimina-se a discriminação pessoal. Existem benefícios sob o prisma das pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 93 Abordagem burocrática da Administração Dada essa quantidade de decorrências favoráveis, o trabalho em uma burocracia é profissional, o nepotismo passa a ser evitado e as condições de trabalho positivam a moralidade econômica e criam obstáculos para a corrupção. O senso de justiça presente nas normas burocráticas, quase sempre baseadas em padrões universais de justiça e de tratamento igualitário, tem a virtude de assegurar que as pessoas cooperem entre si sem sequer se sentirem cooperadoras. As pessoas passam a cumprir as regras das empresas primordialmente porque os fins almejados pela estrutura total são bastante valorizados e cada um deve fazer a sua parte para que o objetivo final e total seja alcançado. Disfunções da burocracia Uma das perspectivas mais importantes da burocracia é que ela é uma organização cujas consequências desejadas resumem-se na completa previsibilidade de seus processos a fim de obter o mais alto grau de eficiência da empresa. Na burocracia existem dois tipos de consequências: as previstas e as imprevistas, estas últimas foram designadas de disfunções burocráticas, isto é, imperfeições decorrentes do funcionamento da burocracia. Contudo, ao estudar as consequências previstas – ou desejadas da burocracia e que a conduzem para a máxima eficiência, Weber notou também que as consequências imprevistas – ou indesejadas levavam à ineficiência e às suas imperfeições. Essas consequências imprevistas designaram as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto. Na verdade, não há nenhum tipo de organização que seja plenamente racional e o grau de formalismo não é tão profundo como havia sido descrito por Weber. O conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de eficiência administrativa da burocracia é bem baixo, e o motivo pelo qual esse fato acontece é porque o tipo ideal de burocracia sofre transformações quando operado por homens. De acordo com estudiosos, o trabalhador, o indivíduo quando faz parte de uma burocracia, faz com que toda a previsibilidade de seu comportamento, que deveria ser a consequência mais importante da empresa, escape ao modelo preestabelecido. Acontece que o que passou 94 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração a ser denominado como disfunções da burocracia foram essas imperfeições percebidas no funcionamento da burocracia. Cada uma das disfunções resulta de algum desvio ou de algum exagero em quaisquer das características do modelo burocrático apresentado por Weber. Por essas disfunções, a burocracia tornou-se ultrapassada, fechou-se ao público externo, onde reside o seu objetivo, impedindo completamente o desenvolvimento da inovação e da criatividade. Dito desse modo, pode-se considerar como disfunções da burocracia: internacionalização das regras e exagerado apego aos regulamentos – as normas e regulamentos transformaram-se de meios para objetivos. O funcionário se fecha nas normas e nas regras e se esquece completamente que a flexibilidade é uma das principais características de toda e qualquer atividade racional. excesso de formalismo e de papelório – a necessidade de documentar e de formalizar todo tipo de comunicação em uma burocracia, pois tudo precisa ser devidamente testemunhado por escrito. O papelório constitui uma das disfunções mais latentes de uma burocracia. resistência a mudanças – o burocrata está condicionado a seguir regras, ou seja, a trabalhar de acordo com rotinas, e com isso sente-se mais seguro. Quando surgem mudanças ele fica preocupado, passando a resistir às mudanças. despersonalização dos relacionamentos – o relacionamento entre as pessoas passa a possuir um caráter eminentemente impessoal, pois os indivíduos começam a ver seus colegas como membros da empresa, e também passam a se comunicar com os cargos ou registros ou em qualquer forma imposta pela empresa. categorização como base do processo decisorial – a burocracia baseia-se na rígida hierarquização da autoridade, isto é, em uma burocracia quem toma as decisões é a pessoa que está no mais alto nível da hierarquia, mesmo que não saiba muito a respeito do assunto a ser tratado. superconformidade às rotinas e procedimentos – a burocracia está amparada em rotinas e procedimentos preestabelecidos. Em uma burocracia as rotinas e procedimentos tornam-se sagrados para os funEste material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 95 Abordagem burocrática da Administração cionários. Estes, por seu turno, passam a trabalhar em função dessas regras e desses procedimentos da empresa e não mais voltados para os objetivos organizacionais, e, assim, perde-se a flexibilidade, a iniciativa, a criatividade e a perspectiva de renovação. exibição de sinais de autoridade – uma vez que o modelo burocrático enfatiza a hierarquia, ele mesmo consegue facilmente identificar quais são as pessoas que possuem mais poder, através de salas maiores, vagas em estacionamento, horário flexível etc. dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público – já que existem tantas regras e regulamentos que orientam as atividades das burocracias, os funcionários voltam os seus olhares para o interior da empresa, levando ao surgimento de conflitos com os clientes. Os clientes, cada vez mais, necessitam de atendimentos personalizados, mas em uma burocracia os funcionários atendem os clientes da mesma maneira, sob um formato-padrão, causando insatisfação com os serviços e gerando pressões. A consequência direta dessa situação é o aparecimento de ameaças à segurança, e daí há a defesa contra pressões externas à burocracia. De maneira resumida, vejamos agora uma correlação entre as características da burocracia com as disfunções burocráticas: Características da burocracia Disfunções da burocracia 1. Caráter legal das normas 2. Caráter formal das comunicações 3. Divisão do trabalho 4. Impessoalidade no relacionamento 5. Hierarquização da autoridade 6. Rotinas e procedimentos 7. Competência técnica e mérito 8. Especialização da administração 9. Profissionalização 1. Internalização das normas 2. Excesso de formalismo e papelório 3. Resistência a mudanças 4. Despersonalização do relacionamento 5. Categorização do relacionamento 6. Superconformidade 7. Exibição de sinais de autoridade 8. Dificuldades com clientes Previsibilidade do funcionamento Imprevisibilidade do funcionamento Apreciação crítica da Teoria da Burocracia Assim como as demais teorias até agora apresentadas, a Teoria da Burocracia também é passível de imperfeições, não em relação ao seu funciona96 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração mento prático propriamente dito, mas em relação à fundamentação teórica que carrega, pois existem imperfeições conceituais que não precisam ser testadas para saber que limitam as ações dos trabalhadores de uma forma geral. Tem-se que as principais críticas a essa linha teórica são: o excessivo racionalismo; o mecanicismo e as limitações da Teoria Clássica; o conservantismo; a abordagem de sistema fechado; a abordagem descritiva e explicativa. Todavia, algumas outras considerações devem ser apresentadas de maneira mais aprofundada, pois causam maior impacto no desenvolvimento do modelo burocrático: limitação da espontaneidade – as características da organização burocrática limitam a liberdade pessoal, tornam o trabalhador incapaz de compreender a empresa totalmente. Sua visão é fragmentada, o que prejudica a sua autorrealização e o desempenho da empresa. despersonalização do relacionamento – as pessoas são apenas ocupantes de cargos em hierarquias. substituição dos objetivos pelas normas – as normas tornam-se gradativamente mais importantes que os objetivos da empresa. conflito entre público e funcionários – como todos os clientes são atendidos conforme normas preestabelecidas, as especificidades de cada caso são desconsideradas, e a inflexibilidade do tratamento dispensado ocasiona o surgimento de conflitos entre clientes e funcionários. Embora o termo burocracia seja utilizado de modo depreciativo, para designar empresas ineficientes e lentas no processo de decisão, de acordo com os princípios apresentados, ela ainda se mostra como uma forma apropriada e muito aplicada às organizações de todo e qualquer tipo. A rigor o modelo burocrático facilita o controle do trabalhador, pois este recebeu treinamento e conhece todas as regras e, por isso, possui todas as informações necessárias para desempenhar a sua função bem como o comportamento esperado pela empresa. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 97 Abordagem burocrática da Administração Ampliando seus conhecimentos Controles gerenciais: que decepção! Ninguém controla nada direito! (ROBBINS, 2000. Adaptado.) O processo de controle Segundo Robbins, controle “é o processo de monitoração das atividades para garantir que sejam realizadas conforme planejado e corrigidas de quaisquer desvios significativos”. Ainda segundo esse autor o processo de controle consiste na “mensuração do desempenho atual, comparação com o estipulado e correção dos desvios ou padrões inadequados”. As medições podem ser feitas de diversas formas, por exemplo, através de observação pessoal, relatórios estatísticos, informações verbais, relatórios complexos e banco de dados. Só o fato de controlar altera o comportamento das pessoas de formas diversificadas. É por isso que Lawler, E. E. e Rhode, J. G. defendem a ideia de que o que medimos é provavelmente mais decisivo para o processo de controle do que como medimos. “Além disso, o que medimos determina, em grande parte, aquilo em que as pessoas na organização tentarão se superar”. É sempre difícil para um gerente mensurar o valor que uma pessoa, departamento ou unidade fabril contribui para a empresa e, então, converter essa contribuição em padrões. A definição de indicadores permite exprimir em termos numéricos o desempenho de uma atividade. No entanto, caso não se possa quantificar o resultado de uma atividade, é sempre preferível dispor de medidas subjetivas a não dispor de nenhum padrão para comparação. Através da comparação se determina o grau de variação entre o desempenho real e o padrão ou previsto. Normalmente, pode-se esperar que exista variação do padrão estabelecido com o realizado, dessa forma, é também importante que se determine uma faixa de tolerância do padrão estabelecido. 98 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Os desvios que excederem essa faixa receberão atenção especial da gerência, que deverá atuar no sentido de corrigir a distorção. Após medir resultados e compará-los com os padrões previamente estabelecidos, o passo seguinte é a tomada da ação gerencial. Usualmente apresentam-se três alternativas de ação: não fazer nada deixando as coisas como estão; corrigir o desempenho tomando novas ações gerenciais; alterar o padrão. Robbins define dois tipos de ações para corrigir desempenhos deficientes: A Ação Corretiva Imediata e a Ação Corretiva Básica. Na primeira, busca-se corrigir problemas imediatamente, fazendo com que o desempenho seja trazido de volta ao padrão estabelecido e na segunda, procura-se saber como e por que o desempenho se desviou, para depois corrigir a fonte do desvio. O que os gerentes procuram controlar A maioria dos esforços dos gerentes se concentra em quatro categorias de controle, a saber, o comportamento humano, finanças, operações e informações. No controle do comportamento destacamos: regulamentos formais, supervisão direta, avaliação de desempenho e recompensas representam formas de controle que podem encorajar ou desencorajar determinados comportamentos. Para a categoria de finanças, as empresas procuram equilibrar os interesses dos acionistas, de seus clientes, fornecedores e da coletividade a qual pertencem. Necessitam de funcionalidade interna para obter lucros operacionais crescentes e custos compatíveis com esses resultados. Para tanto, precisam de Controles Financeiros, ou seja, da elaboração de Orçamentos, do Cálculo e Análise de Índices e da realização de Auditorias. Na categoria de operações, Russell, R. S. e Taylor, B. W. III argumentam que o controle operacional destina-se a avaliar o grau de eficiência e eficácia com que os processos de transformação de uma organização estão funcionando. A programação de como as operações serão realizadas e o processo de compra de insumos são ferramentas importantes para se conseguir a funcionalidade interna. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 99 Abordagem burocrática da Administração A programação da produção consiste em ordenar as atividades, definir quem as realizará e o prazo em que serão concluídas. Uma das melhores e mais simples técnicas de programação é o Gráfico de Gantt. Segundo Robbins, “a qualidade de toda decisão depende muito da qualidade da informação à disposição do gerente”. O Sistema de Informação Gerencial – SIG – é utilizado para fornecer informações necessárias à administração. Quando os dados são analisados e processados, tornam-se informações. Um SIG coleta dados e os transforma em informações relevantes para uso dos gerentes. O lado ruim dos controles Griffith apontou que o “controle computadorizado da informação cria a oportunidade de abusos éticos.” Os gerentes tomam decisões no sentido de garantir qualidade, produtividade e comportamento adequado de seus subordinados. Uma vez que os gestores são os responsáveis pelas ações das pessoas dentro da unidade e pelo desempenho da mesma, é imprescindível que se estabeleçam controles para garantir que as atividades planejadas sejam realizadas de acordo com o previsto. Mas, todo sistema de controle possui imperfeições, os problemas aparecem quando indivíduos ou departamentos tentam parecer ótimos exclusivamente em termos de aparência de controle. Assim, um sistema de controle pode gerar dificuldades mais graves do que aquelas para os quais os controles foram implementados para evitar. Por exemplo, uma fábrica que ficou cheia de material em processo, porque a alta administração controlava diariamente apenas quanto em valor era retirado do estoque de matéria-prima e quanto era entregue pela fábrica ao setor de expedição. Casos como esse são frequentes, mostrando que um determinado controle pode gerar comportamentos indesejáveis. Generalizando, podemos dizer que os controles não têm só aspectos positivos. Eles podem ter aspectos negativos mais relevantes do que os positivos. Evolução dos controles Pode-se considerar a evolução dos controles dividindo-os entre os tradicionais e os em teste. Dentre os controles tradicionais destacamos alguns demonstrativos financeiros explicitados a seguir. 100 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Os demonstrativos financeiros representam todas as operações efetuadas por uma empresa, mensuradas em moeda e organizadas segundo as normas contábeis. Através desses demonstrativos é possível ao gestor controlar e analisar a empresa como um todo. Podemos destacar o Balanço Patrimonial, Demonstrativo de Resultado do Exercício, Demonstrativo de Origem e Aplicação de Recursos, Fluxo de Caixa e Índices Financeiros na Estrutura de Capitais, de Liquidez, de Rentabilidade, de Rotatividade e Capital de Giro. Nos controles em teste destacamos o Balanced Scorecard, que é uma metodologia desenvolvida por Robert S. Kaplan e David P. Norton, que permite, segundo Campus, “um total acompanhamento de todas as vertentes do negócio em suas mais importantes perspectivas”. O cenário, ao qual os autores chamam de Balanced Scorecard, permite aos executivos traduzir os objetivos estratégicos de uma empresa em um conjunto coerente de medições de desempenho inseridos em quatro perspectivas diferentes, onde as tradicionais medidas financeiras são complementadas por indicadores relativos a clientes, processos internos, aprendizado e crescimento. A empresa trilhará com mais facilidade o caminho do sucesso quando o conjunto composto por estes quatro indicadores estiver “balanceado”, ou seja, segundo Campus, “aplicados com graus de importância relativa equitativa”. O scoreboard controla se o planejamento estratégico está sendo implantado. É uma ferramenta recente, da qual temos poucas informações e estudos de uso no Brasil. Um conceito de controle gerencial Consideramos o controle gerencial, usando procedimentos formalizados ou procedimentos ad-hoc, fundamental para assegurar que as atividades de uma empresa se mantenham direcionadas ou se redirecionem para atingir o pretendido pela gerência. Dentro do que a gerência pretende pode-se incluir posição competitiva, planos, metas etc. Não importa objetivar qual desses termos deve ser usado desde que fique enquadrado no que a gerência pretende. O processo de controle gerencial consiste em obter informações para avaliar se foi atingido ou não o que foi pretendido pela gerência. Essas informações podem ser obtidas diretamente de uma forma simples numa visita do “gerente” aos locais de trabalho, como o de verificar o movimento de pessoas na loja ou usando de um ou poucos números, como o crescimento das vendas Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 101 Abordagem burocrática da Administração na quinzena ou, ainda, de forma sofisticada por meio de um conjunto de números ou eventos qualitativos que tem interpretação complexa. O exemplo de conjunto de informações mais complexas pode ser um relatório composto por indicadores econômicos, financeiros e de desempenho que mostrem a evolução do contexto macroambiental (tecnológico, sociocultural, político, econômico etc.), a evolução do setor (clientes, mercado, fornecedores, concorrentes etc.) e a evolução da própria empresa (aspectos comerciais, financeiros, produtivos etc.). Para que sejam eficientes, os controles devem estar baseados em planos. Quanto mais claros, completos e integrados forem os planos, mais consistentes serão as pretensões das gerências e mais eficazes serão os controles. Nem sempre isso acontece, pois já vimos casos absurdos em que empresas primeiro estabelecem controles para posterior planejamento de suas ações. Diante disso, os dirigentes precisam de uma ferramenta que lhes forneça informações sobre o desempenho desejado e realizado, permitindo-lhes fazer comparações objetivas, em todas as etapas do processo de gestão. Catelli define a fase de controle como um procedimento formal que “corresponde à implementação de ações corretivas, quando os resultados realizados são diferentes dos planejados, no sentido de assegurar que os objetivos planejados foram atingidos”. Nesse trabalho não está em primeiro plano discutir a adequação do que a gerência pretende. Não vamos questionar se a gerência está coerente com os conceitos sólidos de administração, ou se está repleta de idiossincrasias. Vamos verificar “como acontece o controle” e não o que o controle deveria “pretender”. A empresa pode simplesmente querer sobreviver em longo prazo, ou suplantar o concorrente da esquina, ou ganhar participação de mercado, liquidez, rentabilidade, etc., mas não vamos discutir essas pretensões, pois nosso objetivo é o de investigar o que existe na prática sobre controles administrativos. A literatura trata amplamente dessas informações. Muitos autores acabam considerando que obter informações é mais importante que o “controle gerencial” por si. 102 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Abordagem burocrática da Administração Atividades de aplicação 1. Fale sobre a origem da burocracia. 2. Quais são as características principais do modelo burocrático? 3. O que significam as disfunções burocráticas? Gabarito 1. A burocracia compreendida como uma forma de organização humana remonta à Antiguidade, no momento em que o ser humano passou a elaborar e a registrar os primeiros códigos de normatização das relações existentes entre o Estado e a sociedade e entre os cidadãos. 2. Impessoalidade; Racionalidade; Formalismo; Competência Técnica – Meritocracia; Estandardização procedimental; Especialização. 3. São as consequências imprevistas da burocracia. As imperfeições decorrentes do funcionamento da burocracia. Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br 103 Abordagem burocrática da Administração 104 Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informações www.iesde.com.br Referências BERNARDES, Cyro; MARCONDES, Reynaldo C. Teoria Geral da Administração. Gerenciando organizações. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. CAMPOS, Vicente Falconi. TQC – Controle da Qualidade Total (no estilo Japonês). 5. ed. 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